民主的参与程序何以导致不公正的结果

Foreword

当住房短缺问题成为危机，土地使用政策的底层逻辑到底出了什么问题？本文作者通过介绍、分析美国加州的住房危机，剖析自由裁量批准程序、社区参与等制度背后的不合理之处，并提出了相应的解决方案，以能够为有需要的人尽快提供可负担性住房，改善居住水平。

插图：安娜·古瑟拉（Anna Gusella）

从西雅图到纽约，从伦敦到香港，在美国乃至全球范围内富裕的城市地区，住房成本皆已飙升。这场灾难的起点是美国加利福尼亚州。近年来，该州的住房短缺问题已成为危机，导致不平等加剧、人口下滑和大量无家可归者的出现。这些问题都源于同一个“罪魁祸首”——与人口和经济增长相对的长期的、持续的住房短缺。加州已经陷入深渊，据该州住房和社区发展部（Department of Housing and Community Development, HCD）估计，到2030年，加州需新建住房250万套。

加州的土地使用政策对全世界其他地方起着示范作用——它告诉人们什么不该做。该州建设这些房屋的最大障碍是顽固不化的地方政府和社区，他们拒绝为必要的房屋建设划定区域并予以批准；其最有效的武器是加州土地的使用否决权，该制度倾向于维持并保护现状，并要求每个项目要与许多不同的利益相关者进行协商。加州的自由裁量批准制度（discretionary approval system）是大规模建造房屋的最大障碍之一。这提供了一个警示，说明对地方权力经纪人和“社区参与”的无条件尊重可能会导致不合理的后果。

自由裁量审核正如其名，市政府、规划委员会、流通委员会、设计审查委员会等有权自行决定是否批准提议的住宅项目，无论这些项目是否符合当地规定。在像旧金山这样的城市，繁琐的住房审批程序赋予了官员过多的权力，迫使开发商在其项目获得批准之前（如果他们最终能够得到批准的话）要历经一系列令人眼花缭乱的步骤。这个过程因城市和项目而异，但它可能包括一个漫长的意见征集期、设计方案审核、长达几百页的环境影响评估报告、听取大量的公众意见，以及在规划委员会和市议会的听证会。以上还只是基于无人起诉开发商的前提下（后面会有更多相关介绍）。

这个审批过程可能耗时几个月或几年，或者直到开发商和项目支持者主动放弃。根据住房和社区发展部的数据，在洛杉矶，一个拟议的项目需要超过八个月的时间才能获得许可，而在旧金山，整个过程往往需要三年以上。这意味着开发商破土动工之前，要花三年的时间跨越程序性的阻碍。

推动拟议的开发项目完成审核流程还需要大量的资金。正如《旧金山纪事报》（San Francisco Chronicle）在2019年所写道的，“这个过程通常需要一大批收费高昂的专业人士，包括土地使用律师、建筑师、影子顾问、开放空间设计师以及说客”。对说客的需求表明了自由裁量审核制度如何招致腐败，并将规模较小、政治关系较弱的开发商拒之门外。

市议员特权，即在是否批准拟议开发项目的问题上听从当地立法者的做法，也加剧了这种情况。这同时也加剧了居住隔离，因为这意味着新建的住房单元被集中在政治影响力较小或相关官员不太反对增加更多住房的地区。

不过，少数议员的个人行为对加州自由裁量审核程序造成的困境所起的作用是微乎其微的。更大的问题是该州的社区参与制度，虽然以此为名，但它实际上非常不民主。

社区参与怎么可能不民主的呢？这一切都归结于谁的声音能够被听到。面对面的社区参与活动通常在不合适的时间举办，上班族和需要照顾小孩的父母都不太可能参加。根据政治学家凯瑟琳·爱因斯坦（Katherine Einstein）、大卫·格里克（David Glick）和马克斯韦尔·帕尔默（Maxwell Palmer）的研究，这种安排的结果是，市议会成员和规划委员会听到了更多白人和50 岁以上房屋拥有者的意见，可想而知这些声音的占比非常惊人。可以肯定的是，房屋拥有者比租房者更有动力去阻止更多的房屋建设，因为住房的稀缺性能够提高其财产的价值。

如果社区参与过程中邻避群体（编者注：英文为Not in My Backyard，缩写为NIMBY，这个表达多以贬义的意味指那些因为某个社会建设项目要修在自家附近而对此表示反对的公众意见）的过度代表还不够，政治学家亚历山大·萨恩（Alexander Sahn）的最新研究表明，针对新项目的反对意见比支持该项目的意见要有效两倍。值得注意的是，萨恩的研究成果也适用于旧金山，旧金山有大量资金充足的社区非营利组织，以帮助低收入人群并支持可负担性住房的建设为使命。

许多城市已经做出了各种尝试，以改进社区参与的代表性，包括提供免费食物和儿童照护服务。在新冠大流行期间，许多公共会议通过Zoom召开，一些人猜测这种创新会使过程更加民主。遗憾的是，爱因斯坦、格里克、帕尔默与其合作者路易莎·戈迪内斯·普伊格（Luisa Godinez Puig）发现这些努力基本上是无效的。

尽管有这些不平等问题，许多进步的非营利组织仍然对自由裁量审查保持沉默，或主张更多的 “社区授权”作为解决加州住房问题的方法。这种做法在短期内是有意义的，在非营利组织拥有大量政治影响力的地方，自由裁量程序为他们提供更多的杠杆来改善个别项目，例如，确保项目更环保或推动更多有补贴的可负担性住房的建设。但是，自由裁量程序虽然改善了少数项目，却极大地减慢了整体住房数量的增长，而这恰恰才是这些非营利组织应解决的关键问题。

即使一个项目以某种方式通过了我们描述的所有否决点，邻避群体通常还是可以起诉。这主要归功于《加州环境质量法案》（California Environmental Quality Act, CEQA），该法案是美国法学界的“一枝独秀”。如果地方政府有批准或否决一个项目的自由裁量权，根据CEQA，任何人都可以起诉以阻止该拟议的住房项目。这些诉讼可能是被匿名资助的，其背后通常是商业竞争者或寻求项目劳动协议的工会，可能与环境问题毫无关系。

加州有权废除土地使用的否决权。许多发达的民主国家都是由部级机构批准住房开发，或“依法”批准，如果一个拟议的项目符合当地的区域规划、建筑法规和其他法律要求，那么政府公职人员就会颁发建筑许可证。民选官员对符合当地规则的独立项目没有发言权。

部级审批制度是透明的。由政府公职人员批准或拒绝项目申请，记录并提供他们的理由供公众审阅。开发商不需要为了项目获得批准而雇佣收费高昂的游说者，也不需要为市议员的连任竞选捐款，他们只需要按规则办事。

社区参与的支持者声称，社区参与程序比部级审批更为民主，而自由裁量程序能够使边缘群体发出声音。但是，社会科学界的共识是，自由裁量审查赋予了少数富人过多的话语权。相比之下，部级审批程序是由公众正式选出的代表所制定的法律。在选择城市总体规划的最终批准者和参与起草具有约束力的规划的过程中，公众实际上在部级审批程序中获得了更大的发言权。社区成员可以根据规划的结果对当选官员进行评判，这可以推动民主问责。此外，当一个城市通过举行大型会议来签署一个单一的多年期规划，而不是为每一个单独的建筑提案举行无数的小型市政会议时，公众参与变得更加容易和便捷。

在近期的一篇论文中，耶鲁大学法学院教授阿尼卡·辛格·莱马尔（Anika Singh Lemar）提出了一个民主的、自由裁量的土地使用制度的有益模式。在莱马尔提出的模式中，整体的城市规划需要公众参与，“包括通过和修订综合用地规划、区域划分法规和区域划分地图”。但是，独立项目的审批将依法进行，以规避阻碍我们的城市发展得更具包容性和经济友好的主要障碍之一。

一些住房市场运作良好的国家，如德国，支持依法进行住房审批。事实上，在德国获得住房建设许可非常容易，而这对于该国维持住房价格的稳定大有助益。另一方面，英国的情况则很像加州。在英国，一切都有待商榷，因此，他们面临严重的住房短缺和天价的住房成本问题。

在依法进行住房审批的制度下，建设和资助可负担性住房也较为容易。与其让开发商受制于社区利益反复无常的要求，不如以一种直接的、一致的方式对建设提供补贴的可负担性住房进行激励。城市可以批准区域划分变更，如100%的可负担性住房覆盖（区域划分变更允许开发商以更高的高度或密度建造完全由可负担性住房组成的建筑），甚至出资建设社会福利住房。

贯穿我们在加州的“是的，在我的后院”运动（Yes in My Backyard ,YIMBY）的一条共同主线是我们坚持明确的全州规则，加之一些针对地方的灵活性，强调公平的结果而非不间断的过程。例如，加州YIMBY推动了附属住宅单元（accessory dwelling units ,ADU）的合法化，如房主可以将独立的车库改造成出租房，这有助于遏制地方政府的渎职行为，并促使ADU的建设大幅增长。该类型的房屋目前在洛杉矶占房屋许可总数的25%左右。我们在2017年倡导的《住房责任法案》（Housing Accountability Act）修正案加快了住房建设审批，同时为100%的可负担性住房项目提供了特殊福利。

天价房价、负担过重的租房者和大规模无家可归者的存在表明我们还有很多工作要做。这项工作不会结束，直到我们加速大规模的住房建设，并摒弃自由裁量的住房建设审批过程。那些需要可负担性住房的人不能再等了。

奈德·雷斯尼科夫是加州YIMBY的政策总监，他正在创建该组织的长期政策议程，以使加州的城市变得经济友好、包容和碳中和。

布莱恩·汉伦是加州YIMBY的主席兼首席执行官。

来源：《斯坦福社会创新评论》2023年冬季刊

原标题：When Community Input Goes Wrong