完善公平竞争审查制度，是进一步破除地方保护和行政性垄断的一项重要工作。9月19日，市场监管总局通报2022年公平竞争审查督查整改案例。
在随机抽查的25个省份中，18个省（区、市）存在违反公平竞争审查标准问题，通报的27起案例多涉及“歧视性待遇”等政策，这在一定程度上暴露出地方政府的公平竞争意识薄弱。
据悉，截至2023年7月，有关整改工作已经全部完成。
“执法是最好的普法。”反垄断专家认为，案例通报释放了中央对地方政府政策措施强化公平竞争监管的重要信号，有助于执法效果最大化。还有专家建议督查通报也可以展示正面例子，划清行为底线，亮明监管红绿灯，给公平竞争意识不足的地方政府更多指引。
此外，近日总局印发《市场监管部门促进民营经济发展的若干举措》强调，加强公平竞争政策供给，加快出台《公平竞争审查条例》等制度文件，健全公平竞争制度框架和政策实施机制。
企业“亲疏有别”？奖补政策、政府项目成重灾区
清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭梳理发现，本次通报案例的基本形式比较雷同，多以优待本地企业或者是限制企业外迁为主，客观上妨碍了统一大市场建设。“这相当于变相扶持本地企业，排挤外地企业进入相关市场，必须把税收留在本地，肥水不流外人田。”
《公平竞争审查制度实施细则》（下称《实施细则》）第十四条第一款明确，不得对外地和进口商品、服务实行歧视性价格和歧视性补贴政策。本次通报中，这类奖补政策仅面向本地企业的案例不在少数。
河北邯郸市人民政府就曾出台政策，将外地上市公司迁至本地或通过借壳上市且将注册地迁至本地，作为企业享受补贴和优惠政策等的必要条件，变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构。四川广元市青川县人民政府办公室则发文规定，采取奖补鼓励施工单位优先使用本地建筑业企业，对外地同类商品、服务不予补贴或者给予较低补贴。
还有不少地方政府以奖补为要挟限制企业外迁，违反《实施细则》第十三条第一款关于不得设置不合理或者歧视性的准入和退出条件的规定。
比如北京顺义区人民政府有政策规定，获得奖补企业五年内迁出的须全额退还补贴资金，对企业自主迁移设置障碍。又如湖南省湘西自治州人民政府发文称，“企业在合法的前提下采用买壳、借壳方式上市，并将上市公司注册地迁至我州且承诺10年内不外迁的，州财政一次性补助1000万元”。
此外，政府公共项目对外地企业实施“歧视性待遇”的情形也较为常见。天津市工业和信息化局在征集5G应用解决方案供应商时规定，投标单位必须有本地落地实施经验才能参与申报、作为供应商、享受相关优惠政策，妨碍外地经营主体进入本地市场。根据《实施细则》第十四条第三款，不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动。
更有甚者，地方政府直接将项目指定给本地企业或者特定经营者。而《实施细则》第十三条第三款也明确，不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务。
根据通报，吉林省白城市通榆县人民政府在县肉牛养殖园区运营管理方案中直接规定，“在同等价格的基础上，优先考虑本地龙头企业。”河南省洛阳市伊川县人民政府则直接指定特定经企业来承办本地研学旅行活动或投资建设项目，进而影响了经营主体公平竞争。
地方政府公平竞争意识薄弱，“执法是最好的普法”
从官方数据来看，地方政府对于公平竞争审查意识薄弱、重视程度不足的问题不容忽视。除去因开展公平竞争审查第三方评估工作未纳入督查检查范围的6个省份，在市场监管总局随机抽查的25个省份中，共有18个省（区、市）存在违反公平竞争审查标准问题。
“执法是最好的普法。”在武汉大学竞争法与竞争政策研究中心主任孙晋看来，典型案例的公布释放出中央对地方政府政策措施强化公平竞争监管的重要信号，有助于执法效果最大化。
结合实际调研，孙晋告诉南都记者，部分地方政府还会出台反向“歧视性待遇”政策优待外地企业来招商引资，其最终目的还是指向短期内实现GDP快速增长。一直以来，中央对地方政府任期政绩考核偏好短期内单一的经济发展指标，地方政府制定政策措施往往着眼于短期利益、局部利益，以地方经济发展指标为出发点，从而忽视全国统一大市场的自由公平竞争，罔顾全局利益和长远发展，甚至出现“以邻为壑、竭泽而渔”的极端现象。
“总局督查通报的都是反面教训，也可以展现一些正面例子，划清行为底线，亮明监管红绿灯，给公平竞争意识不足的地方政府更多指引。”刘旭还呼吁，落实公平竞争审查应当保证提高执法透明度，限期公开进展，并对社会反馈意见要作出回应。
刘旭提醒南都记者，《实施细则》规定了少数的例外情况，具体包括为维护国家经济安全、文化安全或者涉及国防建设，为实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的，以及为实现节约能源资源、保护生态环境等社会公共利益等情形的政策措施。虽然这些政策措施在一定程度上具有限制竞争的效果，但在符合规定的情况下可以出台实施。
不过《实施细则》也要求，政策制定机关应当说明相关政策措施对实现政策目的不可或缺，且不会严重限制市场竞争，并明确实施期限。另外，政策制定机关应当逐年评估实施效果形成书面评估报告；对于期限到期或者未达到预期的政策措施，应当及时停止执行或者进行调整。
孙晋告诉南都记者，“高质量发展不应局限于单一的经济发展，我们不仅要关注经济发展指标，也要看社会发展指标、市场公平竞争指标、营商环境法治化指标，还要看民生保障指标，这才是高质量发展的应有之义。”
那么如何实现高质量发展？孙晋认为，政府应当注重练好内功，提高“放管服”水平，打造一个竞争、法治的市场环境。政府对待所有企业要一视同仁，出台优惠政策时需要兼顾普惠性、功能性、公平性、可持续性和合法性。
追责机制引关注，总局将推进《公平竞争审查条例》出台
公平竞争审查制度，旨在规范政府机关的行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施。
2016年国务院34号文《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》首次提出建立“公平竞争审查制度”；2021年5月市场监管总局等五部委出台《公平竞争审查制度实施细则》，要求全面落实公平竞争审查制度，强化制度刚性约束。
随着2022年《反垄断法》首修纳入公平竞争审查制度，它正式上升为一项法律制度。
综合受访专家介绍，反垄断法和公平竞争审查制度的交集主要在滥用行政权力排除、限制竞争行为上，反垄断法主要针对具体行政行为，以事后纠正为主，而公平竞争审查则指向抽象行政行为，覆盖事前预防、事中纠偏和事后追责。此外，在问责机制上，《反垄断法》尚未明确违反公平竞争审查制度的法律责任。而根据2016年国务院34号文和《实施细则》，个人责任追究主要落在党纪、政纪追责上。
据南都记者了解，曾有反垄断学者对于公平竞争审查制度采取行政系统内自我纠偏的路径提出担忧。还有学者直言，公平竞争审查制度存在信息不公开不透明、救济机制不充分等问题，会导致这项制度设计流于形式。因此一直有声音呼吁出台相应法规进一步明确公平竞争审查追责机制，形成固定约束。
值得注意的是，今年6月国新办政策吹风会介绍建设全国统一大市场有关情况时披露，市场监管总局将加快推动《公平竞争审查条例》制定工作，组织开展妨碍全国统一大市场和公平竞争的政策措施专项清理。
不仅如此，9月15日，市场监管总局印发的《市场监管部门促进民营经济发展的若干举措》亦强调加强公平竞争政策供给。
这份最新文件提及，加快出台《公平竞争审查条例》等制度文件，健全公平竞争制度框架和政策实施机制，坚持对各类所有制企业一视同仁、平等对待。及时清理废除含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策，定期推出不当干预全国统一大市场建设问题清单。未经公平竞争，不得授予经营者特许经营权，不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务。
“毫无疑问，《反垄断法》和公平竞争审查制度都是碰不得的‘高压线’。” 孙晋说道。
采写：南都记者 黄莉玲