旧文新读 | 首都新型城镇化进程中的农民土地权益保障研究（二）

（本文发表于《经济研究参考》2015年21M-1）

财政部财政科学研究所、北京财政学会联合课题组*

摘要:改革开放三十多年来，我国土地管理制度经历了不断改革完善的过程，为 经济社会发展提供了有力支撑。然而，工业化和城镇化的快速推进对于从农村到 城市的土地制度改革提出了更多的要求与挑战性问题。土地制度改革已成为我国 新型城镇化、农业现代化、城乡一体化、农民市民化、农民权益保障等诸多问题的焦点。本文以首都北京为分析对象，从新型城镇化与农民土地权益保障的一般情况与相关理论考察入手，对农民土地权益保障现状从集体土地征用、农村承包地流 转、集体建设用地直接流转、农村宅基地流转等方面进行深入分析，找出农民土地权益保障存在的主要问题与挑战，在借鉴国外和国内其他地区经验做法的基础上，提出首都新型城镇化进程中保障农民权益的基本原则、总体思路及政策建议。 

关键词:首都; 新型城镇化; 农民土地权益保障 

中图分类号: F321.1文献标识码: A文章编号: 2095－3151(2015)21－0003－61 

改革开放三十多年来，随着社会主义经济发展和工业化、城镇化的深入推进，我国土地管理制度也经历了不断改革完善的过程，为经济社会发展提供了有力支撑。实行土地有偿使用制度以来，北京市根据国家有关法律法规的调整变化，结合本市实际情况，适时调整完善土地管理相关制度办法，积极开展土地管理创新和探索实践，在征地补偿、集体所有土地直接流转等方面积累了一些有益的经验。

据统计，北京市城镇化率由1978年的55%提高到 2013年86.3%。以常住人口城镇化率为主要特征指标，改革开放以来，北京城镇化发展大致可划分为三个阶段。第一个阶段:城镇化进程的快速推进阶段。自1978年至1990年，城镇常住人口从479万人增加到798万人，城镇化率从55%提高到73.5%。这一阶段人口城镇化速度快，但城镇化水平和质量较低，二元体制下城乡基本独立发展，城市基础设施水平较低，城市扩张不明显。第二个阶段:城镇化进程的成熟完善阶段。自1990年至2005年，城镇常住人口从798万人增加到1286.1万人，城镇化率从73.5%提高到76.7%这一阶段城市快速扩张，活力增强，虽然农村城镇化进程加快，但城乡区域发展差距拉大问题凸显。第三个阶段: 城镇化发展的质量提升阶段。自2005年至2013年，城镇常住人口从1180万人增加到1825万人，城镇化率从76.7%提高到86.3%，北京进入城乡一体化发展的新型城镇化阶段。此阶段极大地促进了经济社会的发展，截至2013年年底，第三产业比重达到76.9%;人均GDP达到1.5万美元;农民人均纯收入18337元，增速连续五年快于城镇居民。

过去三十多年来，随着工业化、城镇化的推进，土地制度也根据国家有关法律法规的变迁，发生了巨大变化，为经济社会发展提供了有力的土地制度支撑。据市国土局第二次全国土地调查数据统计，全市农村集体建设用地总量为228万亩，其中: 农村宅基地 85.5万亩，各类产业用地 142.5万亩。另据市农研中心根据全市农村集体资产清产核资统计，目前全市农村现存集体建设用地总面积为265万亩，高于国土部门统计数据37万亩。全市农村承包地截至目前，已确权土地总面积共计448.8万亩。在推进城镇化的过程中，由于不同年份征地补偿政策不一，农村集体用地、农村承包地、农民宅基地等直接流转政策缺乏统一规范，农民土地权益保障方面的问题长期积累。近年来随着土地价格不断上涨、社会保障成本急剧上升，一些深层次矛盾逐渐凸显。在新的历史条件下研究农民土地权益保障问题，应主要聚焦于集体建设用地、农村承包地(农用地)和农民宅基地流转过程中的权益保障，同时还涉及以往政府征地、集体土地直接流转所遗留的有关权益保障问题。

与全国其他地区一样，北京市早期城镇化所 需的新增建设用地主要来源于政府对集体土地的征用。征地过程中不仅涉及集体土地的地价补偿、地上附着物补偿、青苗补偿等直接补偿，还涉及农民的身份转变(由农业户口转为非农业户 口，以下简称转居)以及由此带来的原有农民宅 基地处分、农民在城镇的居住用房保障、社会保险缴款等相关权益保障。从实际情况看，北京市不同区县、不同乡镇、不同村队，甚至是同一地块在不同时期，土地补偿的价格差别很大，在农民转居指标分配、社会保险缴款等政策方面也有所不同。

1.政府征地过程中对失地农民权益保障的主要模式。根据政府征地过程中对农民土地权益保障方式的不同，可以将北京市失地农民的土地权益保障分为玉渊潭模式、四季青模式、石景山模式(即整建制转居模式)等三种不同的模式。每一种模式在土地补偿价格及补偿方式、农民在城镇居住用房保障、社会保险缴款等政策方面都各不相同。

(1)玉渊潭模式。北京市海淀区原玉渊潭乡(以下简称玉渊潭) 的征地补偿，经历了2004年前后两个不同时期的政策阶段。这一保障模式在实施过程中，随着制度的发展变化，在后一个阶段，以一定的集体经济实力为后盾，对前期遗留的问题予以全部解决，农民土地权益得到较好保障。

征地之初，玉渊潭执行1993年10月6日北京市政府发布的《北京市建设征地农转工人员安置办法》(以下简称16号令)，政策的基本思路是将征地农转工人员安置方式分为三种:一是符合农转工条件的人员(因国家重点工程建设和国家机关、军事单位、城市企事业单位进行建设征用农村集体所有土地，被征地单位的土地被全部征用或者部分被征用后剩余的耕地按农业人口平均不足5分地，造成的农村多余劳动力，经市人民政府批准，由农业户口转为非农业户口并符合转工条件的人员)，由建设用地单位尽量自行安置;二是符合农转工条件的人员，但自愿自谋职业的，办理相关手续后，由建设用地单位将安置补助费一次全额付给本人;三是超转人员 (即男年满55周岁、女年满45周岁) 按照自愿原则，经本人提出申请并办理公证后，一次全额领取安置补助费，不再安置工作，或按有关规定办理超转手续，移交民政部门，享受超转人员待遇。这一政策执行下来，后几经发展演变，带来了不 同程度的矛盾和问题。

按照第一种安置方式安置的农转工人员，由用地单位尽量自行安置:一部分人员被接收单位接收，并工作直到退休，接收单位对失地农民既发工资，又为其缴纳社会保险，这部分人退休后能领到养老金，矛盾不是很突出; 而另一部分人 员被用地单位接收，工作一段时间后被解除劳动合同，这部分失地农民在接收单位工作时间不长，虽然解除劳动合同时，单位也给了一定补偿，但这部分失地农民多数没有缴纳社会保险。比如北京大学当时征用海淀乡的土地，接受了1000 多人，后来陆续把这批人予以辞退。这些人的社会保障问题随着时间的推移而逐步激化。

按照第二种征地农转工人员安置的农转工人员，自愿自谋职业，办理相关手续后，建设用地单位将安置补助费一次全额付给本人:农民失地时每人补3万元，如一家5口人，就可以得到15万元，这在当时是非常可观的一个数字，所以很 多人选择这种途径、领取了补偿金，但没有转居、没有缴纳社会保险，失地农民老了以后不能享受社会保障待遇。这种情况的农民大概有3000多人。

2004年6月28日，北京市劳动保障局出台《关于本市建设征地农转工自谋职业人员社会保 险有关问题的处理办法》(以下简称78号令)。78号令制度规定原经市人民政府批准进行建设征用土地，按照市政府16号令的规定，征地转工自谋职业人员应当按本办法参加社会保险，按规定补缴各项社会保险费。补缴社会保险费后，享 受相应的社会保险待遇。之后，2004 年 12 月 28 日，北京市劳动和社会保障局出台下发了《关于〈解决市政府1993年16号令实施前办理自谋职业手续的征地农转工人员社会保险等问题〉的通知》(以下简称192 号令)。按照这一通知要求，玉渊潭通过综合年龄等因素计算出缴费基数，并测算出补缴的年限和金额以后，适用“四四二”政策(市财政分摊40%、区财政40%、农民集体或个人分摊20%)，补缴了自谋职业的征地农转工人员的社会保险金，一次性将失地农民的社会保险问题予以全部解决。同时，玉渊潭对所属企业进行了股份化改制，通过清产核资将产权量化为17亿元，并在所有的村民之间按照年龄、贡献进行分配。后来，有的村民要求兑现自己的股份，玉渊潭乡政府通过筹集10亿元资金，对当时大部分村民的产权进行兑现，没有兑现的村民依照其对玉渊潭乡资产的产权份额，相应成为其股东。目前，玉渊潭乡原管辖地区分别归属于甘家口街道办事处、紫竹院街道办事处、八里庄街道办事处等五个街道办事处，资产管理成立了玉渊潭农工商总公司，农民全部转居成为了员工，领导班子交由政府管理。资产规模获得了较大提升，并按照规定每年对持有股份的村民进行分红。由于通过自身资金解决了部分村民的保险补缴问题，所以目前不再存在历史遗留问题。

(2) 四季青模式。这一模式以四季青镇(以下简称四季青)为主要代表，主要是实施绿化隔离地区等相关政策而形成。四季青除香山外，大部分属于绿化隔离地区，绿化隔离政策依据主要包括:《批转首都规划委办公室关于实施市区规 划绿化隔离地区绿化请示的通知》(京政发［1994］7号) 、《关于加快本市绿化隔离地区建设的意见》(京政［2000］12号) 、《关于本市绿化隔离地区旧村改造和新村建设申请银行贷款及财政贴息政策具体实施意见》(京总指发［2001］4号、京财农［2001］635号)、《关于加快本市绿化隔离地区旧村改造和新村建设的实施意见》(京政办发［2001］31号)、《关于统一安排本市绿化 隔离地区范围内剩余建设用地的通知》(京总指发［2002］11号)、《关于本市绿化隔离地区剩余建设用地土地一级开发工作的实施意见》(京总指发［2003］5号)(以下简称5号令)等政策文件。

与四季青现存矛盾和问题相关的绿化隔离政策主要来源于20号令和5号令。20号令有两项规定在执行中引发了一些矛盾和问题: 第一，1∶0.5比例建设商品房政策，即为了弥补绿化 隔离地区建设资金的不足，在农民自住房建成的前提下，允许集体经济组织开发建设部分商品房 上市出售，所得收入全部用于补偿拆迁、新村建 设及绿化建设，所缴纳的地方性税款由市、区 ( 县) 财政通过安排支出拨付给乡( 镇) 政府财 政，用于新村建设和绿化补偿。建设农民自住房 屋和上市出售的商品房的比例为1∶0.5。亦即在旧村改造和新村建设过程中，集体经济组织可按农民自住房的面积的1/2建设商品房用于出售。第二，3%～5%产业用地政策，即对经营性 的绿色产业项目，其绿化建设用地面积在6.67公顷(100亩)以上的，允许有3%～5%的土地用于与绿地相适宜的建设项目，但不得搞房地产开发和任何工业项目。第三，只征地不转居政策，即规定对农民宅基地用于新村建设的，一律征为国有建设用地，不再进行货币补偿，实行土地无偿划拨使用和政策性补偿。划拨土地的使用权属于新建住宅楼的产权人，可以申领房屋所有权证。这两项政策都没有转居指标，通过集体产业用地和建成商品房来进行自我平衡。

5号令政策的主要内容是银行贷款和政府贴息的优惠政策，即凡本市绿化隔离地区范围内经市有关部门批准后按规划进行的旧村改造和新村建设项目，其所需建设资金可申请使用该项 银行贷款并由市财政给予贴息。具体标准以旧村改造和新村建设的项目实施主体为单位，按核定的在籍人口数计算，每人可按 1 万元标准申请贷款，并由市财政给予连续 18个月的贴息。对不使用贷款进行旧村改造和新村建设的，市财政给予相当于上述贷款利息额的资金补贴。

目前，四季青面临的矛盾和问题主要有两个方面:一方面，转居矛盾突出。对于不含绿化隔离的征地项目，四季青在2004年之前执行16号令政策，在2004 年7月1号以后执行《北京市建设征地补偿安置办法》(京政令发［2004］148 号)(以下简称148号令)政策，其矛盾不突出。而对于涉及绿化隔离的征地项目，四季青执行20号令、5号令等绿化隔离相关政策，只征地而没有转居指标，从而矛盾比较突出。目前，四季青能够征用的农地已非常少，再征地的可能性已经微乎其微，但是全镇还有3万多农民没有转居，其中1万人左右已过了退休年龄，属于超转人员，这部分人转居的成本相对于劳动人口转居的成本更高，大概需70亿元，另外 2万人转居需27亿元，合计共需资金近百亿元。另一方面，5号令政策中银行贷款和政府贴息的优惠政策规定，对于解决四季青产业建设资金来源问题没有 多大帮助。绿化隔离政策自我平衡的政策本意是好的，但在执行时由于农民、开发商、镇政府等多方面的原因而发生扭曲，大面积土地被划为绿化隔离带而无法被征收，预留的农民自住用房地、产业用地、商品房开发用地，在农民自身没有开发能力、当时地价比较低的特殊情况下，转让给开发商实际支配，有的村甚至90%的土地都让给了开发商，土地和房地产价格大幅上涨后，农民的土地权益大部分为开发商所获得，失地农民本身所获极少，而且土地开发后农民并没有转居，目前已没有缴纳保险的资金来源。

比如，世纪城的原远大村村民，很多人当时自愿选择到良乡等地买房，放弃了购买回迁房的指标，户口留在了远大村。现在，世纪城房价涨幅较大，村居又回来要回迁房指标，而且这批人只有远大村的户口但是没有户口处的住房，子女无法去附近的人大附小等学校读书，村民又上访，等等。尤其是房价上涨后，这些矛盾更加容易激化。要解决这个问题，需要政府:一是转居方面给政策，目前是征地才能转，不征地不能转，但现在四季青已无地可征，能否在不征地的情况下也把这些人予以转居;二是财力支付上给政策，这些农民转居需要一次性缴 97亿元，财力上做不到，能否分期支付保险费。目前，四季青还有三块地，如果可以以产业用地等转出去，可以作为解决这些矛盾的资金来源，但需要国土资源部门给政策。

(3) 石景山区模式，即整建制转居模式。整建制转居转工，是指征用农民集体所有土地时，经上级政府批准，将该行政区域内农村在册的农业人口户籍一次性转为非农业户籍，农村村民由农业户口转为城镇居民户口人员，并按照人员不同情况进行转居、转工的安置方式。整建制转居转工主要有三种情形:一是对进行拆迁的村庄一次性对在册农业人口转为城镇居民进行安置。二是虽然只征用村庄部分土地，但由于项目特殊性需要对整存在册农业人口转为城镇居民进行安置。三是在不征地的情况下直接将整村在册农业人口转为城镇居民进行安置。整建制农转居人员是指由本市农业户口整建制转为非农业户口，并在农村集体经济组织中从业且在办理参加社会保险手续时符合国家规定的劳动年龄有劳动能力的人员。石景山区总面积在80平方公里左右，面积相对较小，在2012 年12月1日，通过整建制转居方式将其所有村民进行转居。石景山区整建制一次性农转居不同于其他征地转居方式。一是转居不征地，原农村集体土地性质不变，农民的土地权益不变，相当于是“先转后征”，暂时不改变土地性质并不等于国家永远不征用这些土地。二是原农村集体经济组织继续 保留，采取资产变股权，社员做股东形式，经过改革发展逐步改造成城镇新型的社区股份合作制企业。三是一次性农转居后，原农民可同居民一样参加正常的社会保险，即农民既可以享受城镇居民的社会保险，又可以保留原来的土地。①

但石景山模式大范围复制存在困难，其原因在于:首先，石景山区总面积小，农民少;其次，石景山区的农村集体经济组织已经具有一定的规模，在办理转居人员的社会保障上具有一定的集体经济基础;最后，市政府对整建制转居方式有 很多限制性的要求，石景山区也是通过特殊的申请和批准才得以实施，相关市有关部门没有出台整建制转居的具体政策，转居条件、办理程序、审批途径等配套政策都有待明确，在目前政策环境下大面积复制难度较大。

2.征地过程中对农民土地权益保障的效果评价。总体看，北京市在推进城镇化的过程中，为满足经济社会发展和生态环境保护对土地的多样化需求，因地制宜采取了一些政策措施，有力保障了相关用地需求。在农民土地权益保障方面，随着形势的发展变化，采取了不同的政策措施，保障制度设计在实践中不断得以完善。

在2004年以前，北京市征地补偿过程执行16号令政策，主要问题是自谋职业的失地农民没有缴纳社会保险，之后也无法享受社会保险的矛盾。虽然之后北京市劳动保障局又前后出台了78号令政策和192号令政策，从政策层面解决了相关历史遗留问题，并使得征地补偿政策在16号令和148号令之间成功过渡。

2004年5月发布的148号令是现行北京市的基本做法，148号令建立了五个主要制度。一是把征地补偿费具体化为土地补偿费和安置补助费，而且规定了征地补偿费的最低标准，被征 地村集体组织和被征地的农民依法在最低的标 准之上，对征地进行协商，上不封顶。二是征地补偿费的依法协商制度，征地补偿费由征地双方依法协商确定。三是逢征必转，逢转必保的社会 保障制度，该制度在全国都是不存在先例的。四是居民大会，或者居民代表大会的决议制度，该制度在法律法规上是超前的，社会对该决议制度评价很高，认为只有在北京市这种相对城市化程度比较高的城市来讲，是可以操作的，该制度结合了北京市2004 年之前的一些做法，把征地过程中的协商部分予以制度化。五是征地公告制度。

在农民的身份转变和社会保障方面，除了征地转居这一方式以外，整建制转居以一种新的方式解决征地过程中遇到的农民转居与征地面积之间的矛盾问题，在稳定村民、促进发展等方面起了积极的效果。石景山区整建制一次性农转居给石景山区带来了四方面的积极影响。第一，农转居后，可以结束长期存在的工农差别，改变农民的社会地位，为农民子女升学和农村青年择业等创造更加宽松的环境。第二，农村企业职工(包括自由职业者)的养老、医疗、失业等，可以按照政策纳入社会保障体系，符合城市低保标准农转居人员可以享受城市低保待遇。第三，农转居为农村经济提供了新的发展机遇，将促进产业结构的调整和优化升级，实现经济高质量快速发展。第四，有利于推进农村城市化和现代化发 展的步伐，进一步改善石景山区的基础设施建设、城市环境和居住条件，提高农村居民的整体素质和生活质量。同时，也存在不同时期对征地农民补偿标准不一致、补偿方式不利于农民长期安居乐业、有时存在过度保障等问题，部分农转 居指标没有按期转居，解决剩余人员转居问题面临资金上的难题。

农村承包地主要包括有经营权的农地和已获确认林权的林地。全国范围而言，农村承包地流转大致经历了村民自发流转、村集体协商流转、政府尝试统一规范等发展阶段，北京市的农村承包地流转由于历时长、方式多、前期管理相对混乱，也引发了不少矛盾和纠纷，近年来，通过政府有关部门的清理整顿，管理逐步走向规范。截至目前，北京市农村确权土地总面积共计448.8万亩，其中:确权确地256.3万亩、确权确利138.1万亩、确权确股54.4万亩，分别占到确 权土地面积的57.1%、30.8%、12.1%。全市农村确权土地流转总面积为230.2万亩，占确权总面积的51.3%，其中:确利(确股)流转192.5万亩，占83.6%; 确地到户后流转 37.7万亩，占16.4% 。

1.农村承包地流转的主要方式。从全市情况看，已流转土地中，转包、出租、出让、互换、入股及其他方式流转的分别占 43.2%、30.6%、1.8%、0.2%、24.2% 。土地出让是指承包方经发包方同意将承包期内全部或者部分承包土地转让给第三方，由第三方履行相应的土地承包合同中的权利和义务，出让后原承包户与集体经济组织的承包关系部分或全部终止。土地互换是 指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。由于土地转包、出租、入股及其他方式流转方式所流转土地占比重较大，因此，着重介绍这三种流转方式。

(1)土地转包。土地转包是指在承包期内，承包方将承包地部分或全部转给本集体经济组 织其他成员经营，原承包方继续履行原土地承包合同的权利义务，接包方按转包时约定的条件对转包方负责。目前转包的土地面积约占已流转土地面积的 43.2%。主要方式有农户与农户自主转包、农户由村集体统一转包两种形式。农户与农户自主转包通常是通过农户之间相互认识或者通过认识的人的介绍来找到对方，完成转包。农户由村集体统一转包形式是指将农户转包信息传递给村集体，由村集体进行匹配，完成转包。例如，京郊潮白河畔东堡村就是以土地经过村集体转包实现土地转包进行流转的。京郊潮白河畔东堡村的村集体将村庄中土地在不愿种地的农民和愿意种地的农民之间进行匹配，实现土地流转。匹配原则为依靠确定土地收益权，打破土地经营瓶颈，让更优质的资源、人力来种地，愿意种地的农民通过缴纳租金拥有经营权，不愿种地的农民不再缴纳租金，而是保留土地收益权，分享全村土地增效带来的收益。

(2)土地出租。土地出租是指承包户将所承包土地全部或部分出租给本集体经济组织以 外的经营者经营并收取一定的费用。这种方法，农民可在承包期内自主决定租赁期限及租金数额。目前出租的土地面积约占已流转土地面积 的 30.6%。例如，采育镇山二村，2005年10月，76户农户将自己承包的200亩土地出租给北京信采养殖有限公司，租赁期限24年，租金基准年每亩600元，随租赁年限增长有递增。该公司在租赁土地上建设日光温室、大棚发展鲜菊花生产。现公司雇用出租土地农民36人进厂工作，每人每年工资收入 8000 元以上，这部分人不仅获得土地租赁收入，还可获得工资收入。公司2006年出口的切花菊 200万枝，销售收入达350万元。土地的有序和有效流转，确保了农民的土地流转收益，促进了当地高效农业的发展。平谷区东鹿角村为激活闲置资源、加快招商引资，促进农民就业增收，也采取了土地出租和入股的方式，为企业前期投入提供了全方位的优惠政策，消除了企业的后顾之忧，为企业尽快投入生产创造了宽松的条件。几年来，仅东发工业园区就提供就业岗位7000多个，吸纳本地区劳动力就业 5379人，其中，吸纳本村劳动力就业达700人，农民收入的80% 来源于工资性收入，极大地促进了本村及周边地区的经济发展和农民就业增收。

(3)土地入股及其他流转方式。土地入股是指土地权利人将土地使用权和投资者的投资 共同组成一个公司或经济实体。初级农业生产合作社处理社员私有土地的办法是对社员入社的土地，根据其常年产量评定为若干股，作为缴纳股份基金和取得土地分红的依据。评定社员入社土地的产量，主要根据土地的质量和实际产量，以使每个社员的利益不受损害。土地入股并没有改变土地私有制，但土地所有权已与使用权相分离，为进一步过渡到土地公有制奠定了基础。目前入股以及其他方式流转的土地面积约占已流转土地面积的24.2%。

例如，昌平区北七家镇郑各庄村就是通过以地入股对外租赁进行土地流转。农民把土地经营权和使用权以入股的方式交归村集体经济组织，采取分权不分地的“股权制”做法，村集体经济组织按照自愿有偿的原则将土地以每亩5000～10000元的价格租赁流转给村办企业(宏福集团)经营。在全部耕地中，除集体应留的5%机动地和国家已征用的土地之外，均可作为土地“股权制”用地，并以全村土地“股权制”用地的人均占有面积为土地承包权基数，稳定农民的30年的承包权，同时在每年年终根据人口变化情况进行调整。设立股东代表大会和监督机制，股权制实行的是社员股东代表大会下的合作社管委会，社员股东代表大会是股权制最高权力机构，合作社管委会是具体执行机构，监督机制由社员代表大会监督委员会监管，专款专用，定期公布账目。村集体经济组织对外租赁流转时，不论是面向自办企业还是面向引进企业，一律实行有偿使用，而且企业的盈亏不影响农民的收益。同时，宏福创业园内的企业基本上都是宏福集团与各引进企业建立控股、参股的合作关系，农民在集团持有园区地上物的投资股份，每年享受利润分红。

2.农村承包地流转过程中对农民土地权益保障的效果评价。为促进承包地流转，北京市各相关区县相继建立了土地流转组织机构，允许各乡镇探索灵活的土地流转机制，引导农民以承包、出租、股份合作等形式进行土地承包经营权 有序流转，使农民获得更多的股金、薪金、租金收入，形成了一些好的经验和做法:一是坚持因地制宜，指导土地流转。各郊区县委、区县政府结合本地实际，配套制定有利于农户土地高效流转的政策措施，允许并采取了确权确利、确权确股和确权确地到户后由农户自行流转等多种方式流转土地承包经营权。二是围绕重点产业发展，推进土地流转。各区县在充分尊重农民意愿的基础上，重点结合农业产业结构调整和主导产业发展，顺势引导，促进土地流转。特别是在发展设施农业和观光休闲农业中，采取农户间自主协商、农户与企业直接对接、农户委托村集体统一流转以及集体经济组织统一组织等多种方式，开展农村土地流转。三是加强管理和服务，规范土地流转。为做好土地流转工作，依法保护好、发展好农户土地承包权益，本市先后出台了《农村土地流转合同示范文本》、《进一步规范流转的意见》，形成了一套土地流转管理制度。目前，北京市已初步形成了一套制度、一个平台、一套仲裁体系的管理服务格局。、

农村承包地流转在保障农民土地权益、促进农业发展和农民增收等方面成效显著。首先，有利于改造传统农业，扩大农地经营规模，发展规模经营，提高流入方和流出方的经济利益，而且对于村集体先进农业生产技术的实施和推广以及发展家庭农场、农业大户、农民专业合作社，提高农业组织化程度，提高村集体经济组织的经济实力，更有力地保障农民土地权益。其次，通过土地经营权流转，有利于农民安心外出务工经商，增加了农民收入，有利于防止承包土地粗放经营，甚至抛荒，减少土地资源的闲置和浪费，有利于科学配置和合理利用农地资源，促进农业生产结构调整和优化。最后，坚持农村基本经营制度，核心是稳定和完善土地承包关系。土地承包经营权流转，必须明确土地承包经营权归谁、谁有权流转、采取什么方式流转。有利于加快农村土地确权与登记颁证，落实农民对承包土地的占有、使用、收益等权力，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，进而保证现有土地承包关系稳定并长期不变。

农村集体建设用地流转，是指农村集体经济组织或其他集体建设用地使用者通过出让、出租、转让、转租等方式，将集体建设用地的使用权有偿转让给其他经济主体使用的行为，既包括集体建设用地的初次流转，也包括再次流转。以集 体建设用地使用权作价入股(出资)，与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，可以视同集体 建设用地使用权出让。由于农村宅基地的流转 在接受流转的对象、土地用途等方面受到更为严格的限制，其流转具有特殊性，后面将单独进行讨论。

1.农村集体建设用地流转的主要方式。实践中，北京市集体建设用地的主要流转方式有: 一是采取村集体组织自用，通过兴办乡村集体企业发展第二、第三产业。二是乡镇统筹统一开发 建设。三是极少部分村采取集体经济组织自征自用方式，将集体土地转变为国有土地发展产业。四是村集体以出租标准厂房、仓储设施等形式，以房带地出租经营。

(1)村集体组织自用，通过兴办乡村集体企业发展第二、第三产业。如高碑店乡北花村村民王洪仁，经批准利用本集体所有的土地兴办企业，采取与村委会签订承包合同的形式，租赁土地19.8亩，承租期为30年。根据新《中华人民 共和国土地管理法》第四十三条的规定，这是合法的。但这种用地方式的弊端是使用土地过于分散，浪费资源并污染环境，与国际现阶段关于大力发展小城镇，乡镇企业要集中发展的大政方针不一致。在调查中发现，这种形式所占比例 较少。

(2) 乡镇统筹统一开发建设。乡镇统筹统一开发建设是目前北京市对集体建设用地流转探索过程中，最为值得肯定的一种流转方式。乡镇统筹，就是在保障农民既有收益稳步增长的基础上，按照明晰产权、统一开发、整合资源、专业管理的思路，探索以政府为引导、农民为主体，各村以集体土地使用权入股，设立乡镇级统筹的集体土地联营公司(或土地股份合作联社)，统筹区域、乡镇域内土地利用，通过经济手段实现集体资源的区域性整合。其主要做法有: 首先，成立乡镇集体土地经营管理股份公司(或土地股份合作联社)。负责建筑拆除、项目建设、运营管理、城镇绿化和收益分配等工作。其次，确定股份。至目前，试点中主要设立了土地股和资金股。同时，允许各村集体经济组织和农民可用闲置资金资源入股。最后，明确收益分配。为确保农民近期收益不减少，长期收益有保障，土地经营分配采取土地股份保底分配与浮动分配相结 合的办法，一般按不低于该地块原来的租金标准和递增幅度向原村集体经济组织支付用地成本，如果还有净利润，将按股份再次分配。

东升镇就是利用乡镇统筹统一开发建设方式来实现集体建设用地流转的典型案例。东升镇位于海淀区东北部城乡结合部地区。之前，因土地利用散乱，产业层次低，外来人口大量聚集，环境问题突出。近年来，以国务院批复建设中关村国家自主创新示范区为契机，调整发展思路，先后关停了锅炉厂、印刷厂等乡镇企业，整体规划、分期建设中关村东升科技园，积极参与中关村产业分工，实现集体经济转型升级。其主要做法和经验是: 首先，创新集体土地供地模式，实现土地资金集约利用。一期开发中，没有走征地拆迁或对外长期出租土地的老路，而是探索集体自主规划建设; 在二期开发中，先征地，再由镇集体经济组织作为主体，实施一级开发。这样，探索了集体土地自占而不征和先征地再定向出让的 开发模式，让农民带着土地权益参与城市化，能够分享持续土地增值收益。其次，推动产业转型升级，大力发展高端产业形态。明确园区产业定位，打造全方位科技创业孵化集体，重点引入战略性新兴产业，高新技术产业。目前，一期总建筑面积20万平方米，已于2010年建成投入使用，127家入驻企业均为中关村核心区鼓励发展类企业，其中信息类企业超过50% 。最后，自主开放，只租不售，切实维护农民利益。坚持自有物业、自主经营、只租不售，把产业留给农民的思路，使农民变股民，收益按股量化，真正得到实 惠。农民除了获得股权分红收入，还可通过在园区就业获得工资性收入，真正成为“有住房、有资产、有社保、有工作”的新型农民。2013年，集体经济分红总额为1831万元，个人股东人均分红达1.8万元，在科技园从事物业管理、园林绿化、设备维修等基层性劳动岗位的本地劳动力200余人，安置原乡镇企业职工280余人。此外还有西红门镇、崔各庄乡、朝阳区来广营乡等采取不同的做法进行城乡统筹统一开发建设农村集体建设用地。

(3)极少部分村采取集体经济组织自征自用方式，将集体土地转变为国有土地发展产业。北京市城乡结合部通过自行开发，农民自主城镇化。北京市五环以内的建设用地只有700平方公里，但整个北京市的集体建设用地却有 1000 多平方公里。城乡结合部地区目前已成为流动人口的主要聚集地。据第五次人口普查，北京市城乡结合部流动人口占流动人口总量的83.5%;1%人口抽样调查表明，城乡结合部流动人口占流动人口总量比例高达85%。北京市城乡结合部开发集体建设用地的主要做法有“规划先行”，保证村庄自主有序开发;利用集体土地的灵活性，促进产业发展与转型升级;通过产权制度改革保障农民利益和企业发展;村集体成为基础设施的主要提供者。与政府征地城镇化模式比较，北京市城乡结合部的农民自主城镇化已显示出明显不同的效果: 一是真正做到“失地不失业”，有产业支撑，建立起农民收入提高和权益保护的长效机制。二是农民利用集体建设用地的自主城镇化，可以大大降低城镇化成本。政府主导的征地城镇化模式，导致城镇化成本越来越高。如北京市昌平区海青鸟落村就是农民集体在集体建设用地上发展公租房的典型案例。海青鸟落村集体建设用地发展公租房的背景是集体建设用地长期闲置，除了耕地、农民宅基地之外，尚有集体建设用地1995.6亩，大部分土地长期闲置，小部分栽植了果树，但无人管理，经济收 益很低。而周边租房需求大，据第六次人口普查数据显示，本地户籍人口近5万，而外来人口已达27万，这部分人群已在当地形成较大的租房需求规模。同时，村民迫切要求获得长期、稳定、可持续性收入，海青鸟落村在2003年某房地产开发项目和2009年未来科技城项目大规模征地之后，产生了大量失地农民。村民拿到一次性征地补偿金后，没有好的投资渠道，容易“坐吃山空”，产生了获得长期、稳定、可持续性收入的强烈愿望。集体建设用地发展公租房带给农民的好处较多，农民集体土地收益和财产性收入大幅度提高。相比征地补偿，农民集体发展公租房的 土地收益提高73.6倍。而且，农民实现有工作、有产业、有资本等保障渠道。另外这一方式有效解决地方政府建设公租房缺土地、缺资金问题，拓宽公租房供应渠道，可谓是一石多鸟。

(4) 村集体以出租标准厂房、仓储设施等形式，以房带地出租经营。市国土局2003年在怀柔和延庆开展了集体建设用地流转试点，在试点中只有怀柔区庙城镇将213亩集体工业用地出租给汇源集团。早在2003年，北京市曾被国土 部列入集体土地流转试点城市之一。北京市当时也正式出台试点方案和管理办法。但由于当时选取的集体土地流转试点均比较偏远(怀柔的庙城和延庆的大榆树)，土地流转缺乏市场需求支撑，因而并不成功。当时真正按照试点方案履行流转手续的仅有一起案例，即怀柔庙城地区的汇源果汁厂土地租赁。“面积不大，仅此一宗”。

2.农村集体建设用地流转过程中的农民土地权益保障。目前，农村集体建设用地流转后的用途主要包括工业生产用地、商业服务用地、旅游休闲用地、住宅建设用地等类型。其中，工业用地比重较大，近年来近郊区逐步从以工业用地为主转向以商贸仓储用地为主，而远郊区县仍以发展工业为主，山区乡镇则较多用于发展旅游观光、休闲娱乐设施等。土地流转价款分为支付年租金和一次性流转费两种情况，也有的采取两种支付方式相结合的办法。

工业用地年租金在每亩500～1500元之间，高的可以达到每亩5000～10000元;商业用地年租金在每亩1万～3万元左右。工业用地一次性流转费每亩约3万～10万元左右，流转期为30～50年。土地租金有固定年租，一次协定5～10年不变，如通州小堡村每亩土地年租金4000元左右;有些协定采取年递增方式，如通州光机电产业基地的土地租金标准是:第一年从每亩800元起，年递增 8%;还有一些是乡镇一次性收取土地补偿费后，按年支付农民租金，如大兴的榆垡镇、平谷的马昌营镇等。总的看，北京集体建设用地的流转价格呈上涨的趋势。

农民取得集体建设用地流转收益的形式主要有:(1)通州小堡村等村集体与农民签订土地流转协议，确定农户土地收益，并颁发土地收益证，每年按协议将土地租金直接返还到农户;(2)昌平郑各庄实行土地股份合作制，其土地租金收入每年按股分红; (3)以乡镇政府统一进行土地开发流转的，大多由乡镇一次性提取土地转让补偿费，然后按每年支付租金的形式拨付到村，如大兴榆垡镇土地基金会按每年每亩1550元对入会农民支付租金;(4)有少数村队的土地 流转收益，不直接分配给农户，如怀柔大中富乐村是利用集体机动地建立工业园区，其土地收益 主要用于再生产和集体福利，不直接分配给农户。平谷马昌营镇与农民签订土地租赁协议后，按每年每亩500元将租金拨入村委会专户，主要 用于给村民上养老保险等福利事业;(5)除此之外，有些农民还可获得一些其他的收益，如通州小堡、里二泗等村的农民集资建厂房出租，按6年收回厂房投资提取折旧，每年可以获得一定的投资回报。平谷马昌营镇开发区采取固定补偿 基数与镇级财力按比例分红的办法，对占用的集体土地除按每年付给固定租金，还承诺在入区企业实现税收后，镇、村两级按照每年镇级所得财力以 7∶3 的比例进行分成。

3.集体建设用地流转过程中对农民土地权益保障的效果评价。在集体建设用地流转四种主要方式中，城乡统筹统一开发建设所占比重较大，被认可程度高，效果较好。首先，有效提升城市规划的实现水平。按照规划，目前北京市的城乡结合部仍有近50平方公里的绿地没有建成，且相当一部分地上为小、散、低集聚的建筑物，改造成本巨大。通过乡镇统筹，适当增加建设用地比例用于村集体经济组织和农民长远发展(由原来的3%～5%到现在试点的“拆十还二”)，能够逐步实现腾退改造，促进集体土地集约经营、产业升级，促进绿化隔离地区生态建设，带动区域城乡一体化的全面实现。其次，有效平衡各村的利益。目前，这些地区的规划制定是以乡镇或区 域为单位，其布局难免造成村庄之间的土地性质出现差异，如有的村全部被规划为绿地，有的村全部在产业园区内，导致发展的严重不平衡。乡镇统筹通过土地使用权入股作价，只考虑区位与现有租金水平，不考虑规划土地性质，消除了因规划建设用地不同造成的各村利益差距，为集体经济的稳定均衡发展创造了条件。最后，有效改善乡村集体经济组织的服务水平和管理能力。通过构建乡镇统筹的集体经济收益分配新机制，明显提高了农村集体经济的组织化程度。

农村宅基地作为农民生产生活的重要资料，维系着农民的生存、生活和社会安定。在城镇化发展之前，大多数农民仍是自主自发地在其宅基地上进行着传统的房屋建设、改造和修缮。随着北京城市化进程的不断加快，一方面，伴随着越 来越多的土地征占，使得许多农民搬迁上楼成为城镇居民，其原宅基地灭失; 另一方面，由于政府对农村宅基地缺乏足够的监督和指导，造成城乡结合部农村宅基地的地上建筑建设面积普遍严重超限，远郊部分地区农村宅基地却又过剩闲置。加强对农村宅基地的监管、促进闲置宅基地合理流转，是深入推进城镇的客观需要。

1.农村宅基地流转的主要方式。农村宅基地基本上是以农民自用为主，在已进行流转的宅基地中，其流转方式从推动农村宅基地流转、房屋改造外因看，主要可分为政府主导的宅基地房屋改造模式、村集体经济组织统一改造并与社会资本结合出租模式和农户自行出租模式三大类。具体情况为:

(1) 政府主导的宅基地房屋改造模式。主要包括: ①绿化隔离地区农民搬迁上楼模式。主要适用于城近郊区的村庄。对绿化带建设所带来的农民拆迁安置，可按照1∶0.5的比例建设农民回迁房和商品房。商品房销售所得收入，可 用于支付开发企业拆迁安置、新村建设的所需费用。对农民宅基地用于新村建设的，一律征为国有建设用地，不再进行货币补偿，实行土地无偿划拨使用和政策性补偿。例如，朝阳区东坝乡东小井村。②“三定三限三结合”村民回迁安置模式。主要适用于新城范围内及周边的村庄。“三定”就是定性(安置房为普通商品房，土地供应采取定向供应)、定向(用于农民安置使用)、定量(安置房人均建筑面积不超过50平方米);“三限”就是限户型(执行90/70的标准)、限价(按一级开发成本+建安成本+相关税费+出让金+类似经济适用房建设的合理利润(3%)进行核定)、限交易(不办理预售许可，比照两限普通商品房进行管理);“三结合”就是建设方式与征地方式相结合，销售价格与相对应的征地、补 偿标准及农村产权制度改革相结合，与本市现行的农村地区拆迁安置用房政策相结合。目前，市国土资源局已经在朝阳区、通州区、顺义区等地 区进行了试点。③小城镇开发带动农民拆迁上楼模式。主要适用于小城镇中心规划区内的村庄。此类主要是小城镇按照批复的乡镇域总体 规划和土地利用规划，在镇中心地区统一规划、统一设计、统一施工，有计划地实施旧村改造。拆迁安置、搬迁上楼的方法类似于城市化地区带动农民转居上楼模式。④山区险村险户搬迁带 动旧村改造模式。主要适用于边远山区的险村险户及自然零散居户。此类村庄按照山区搬迁规划，采取异地重建或并入其他中心村集中改造。⑤13 个市级旧村改造试点模式。该模式是指，市农委、市建委、市国土局等9个委办局自2005年以来，选择了13个村进行旧村改造试点工作，并出台了《北京市远郊区旧村改造试点指导意见》(京政农发(2005) 9 号)。主要适用于远郊一般地区的村庄。

(2) 村集体经济组织统一改造并与社会资本结合出租模式。村集体经济组织通过对宅基 地之上的房屋进行改造，使其达到统一标准，并与社会资本结合形成一种产业，统一进行出租。村集体经济组织统一改造宅基地房屋主要包括4种情形: ①完全由农民自己居住，房屋为集体产权。这类村庄一般都具备较为雄厚的经济基础，村庄改造办理的都是村集体土地的自占自用手续，同时村庄的改造多是村集体建设开发，这样不仅能减少工程建设的成本，而且农户也认可房屋的质量。②新建村庄或社区由农民与城镇居民融合居住，农民住宅仍保留集体产权，城镇 居民购买的住宅为商品房产权。这类村庄一般都处于城市化进程较快的新城规划范围内，并且有一个懂得市场运作、房地产开发的村级班子，通过将集体土地转为国有土地，村庄自主开发房地产赚取到足够的资金，完全能够满足村民的搬迁上楼、基础设施配套和解决村民的福利待遇，并形成足够的村集体资本积累。③新建村庄由农民与城镇居民混合居住，农民房屋仍为集体产权，城镇居民购买的房屋也为集体产权。这类村庄改造多是村集体自己开发(或引资合作)、村集体自主销售，不仅壮大了村集体经济积累，使农民的社会保障更加健全，而且确实改变了农村脏乱差的居住环境，改变了农民的生活方式和居 住方式。④农村宅基地房屋经统一修缮或装修，有组织地租赁给外来人员居住并形成相对固定居住人群的，宅基地使用权权属不变。目前，这种模式在朝阳花家地、798艺术区周边、东坝乡、高碑店乡周边的一些村庄都有出现。通过这一方法调整了产业，优化了人口结构，从而有效控制城乡结合部这一地区外来人口的规模居住，缓解这些村庄人口过度集聚的压力。

朝阳区是典型的城乡结合部，外来人口长年在崔各庄、来广营、孙河、小红门等五环周边地区租住房屋。大量流动人口的涌入，增加了村民收入，但问题也随之而来:垃圾越堆越高，道路越走越窄。位于朝阳东北部的崔各庄乡，每年用于流动人口管理等方面的费用高达1500万元，其中很大一部分是用于环境整顿。2007年6月，朝阳区创新房屋出租新模式，率先在崔各庄乡何各庄村试点“住宅改造运营”，由村委会出面代管村民的出租房屋，出资对房屋进行装修改造后，将村民房屋按照“一户一租”的方式整体出租。村委会与村民签订协议，标准宅基地房屋(166平方米)，每年租金6万元;面积每增加1平方米，年租金提高100元。这种新型的房屋出租模式也得到了政府和村民的认可，奶东村、孙河乡等地区已经开始借鉴这种模式。

密云县北庄镇干峪沟村位于海拔600多米的高山上，村庄偏，人口也少。全村47处宅院，空置的有近一半，有些老房空了30多年，房顶塌了一半。2012 年，北庄旅游开发公司与村集体成立了北庄镇干峪沟旅游合作社，以合作社为主体，将农民闲置和废弃的宅基地及农林以自愿的形式租下来，将整个村落改造成乡村酒店。截止到2013年4月份，北庄旅游开发公司从农民手里租赁了33套宅院，共计130多间房。从7月份开始，“山里寒舍”首批10个院落开始接待游客，每个周末全部爆满。

北京市怀柔区渤海镇田仙峪村是一个“农户+合作社+企业”模式的典型试点案例。其休闲养老农宅专业合作社在符合土地利用规划的前提下，按照该模式，盘活11处农民闲置房屋发展乡村健康养老产业。田仙峪农宅休闲养老合作社在运营模式是创新之举，依据“农民所有、合作社使用、企业经营、政府监督指导”四位一体的运营机制，按照“农户+合作社+企业”的经营模式，首先将农民的闲置房屋流转到农民专业合作社，成为社员取得租金收入。合作社与企业合作，在每年取得收益分配时对社员分红。企业则负责投入资金改造房屋，建设公共食堂、商店等配套设施，将闲置房屋改为养老场所进行经营。合作社的社员围绕“养老”，进行培训后将为老年人提供多种服务比如家政、照料、餐饮等，并领取工资。从而达到“促进当地农民增收、解决城市居民养老、带来企业经济效益”三赢效果。

(3)农户自行出租模式。农户主导自由租赁模式是指农户将自己的余房自由租赁给求租者而不加以任何限制，出租房屋的农户直接与求租者就租期、租金达成书面或者口头协议。例如唐家岭在拆迁之前就多以这种模式进行宅基地流转。唐家岭，位于北京市区西北五环外的西北旺镇。唐家岭东邻昌平区的回龙观，西邻土井村，南邻后厂村、杨庄子、东北旺，北邻辛店村和 昌平区的二拨子村，包含靠近航天城的邓庄子，属于比较典型的城乡结合部。唐家岭村被称“蚁族”集聚地( 大学毕业生聚居村)，与上地信息产业基地和中关村软件园只有一路之隔。当地聚集了5万名以上外来人口，包括1.7万名大学毕业生。唐家岭最高的建筑是7层高的董家大院。站在大院楼顶俯瞰四周，一栋栋小楼拥挤着连成一片。楼与楼之间形成的小巷，狭窄、逼仄。分不清用途的电线，横七竖八地在村子的半空织起一张网。之后由于违建过多而被拆迁。

2.农村宅基地流转过程中的农民土地权益保障。随着北京市城区的快速膨胀，大量外省市流动人口涌入城乡各地，郊区城乡结合部和广大农村地带成为流入城市的低收入人群的栖息地。此外，在当地农民有进城愿望的同时，一些市民则向往农村的田园风光。有条件的农民在城里买房，原先的宅基地及其地上房屋空闲，而有的城里居民想在农村购买一套住宅用作休假和疗养等用途，于是形成利益互补，双方达成协议进行买卖。这些因素都极大地促进了农村宅基地或地上房屋的流转，这从一定程度上推动了当地经济的发展。由于区位、都市经济辐射影响程度和生态景观吸引力等的差异，北京市农村宅基地及农民房屋流转的活跃程度、流转方式等存在很大的差异。工业区、农场周边的村庄宅基地流转最为活跃，其次为旅游资源和自然景观丰富地带。

从流转方式上看，宅基地和农民住房的短期租赁行为主要集中在北京近郊，长期租赁和买卖房屋的行为主要发生在远郊且风光秀丽区域。买卖价和租金随流转活跃程度而变化，区位影响更为明显。近年来，虽然北京市的农村宅基地和 房屋流转已经十分活跃，但根据我国《宪法》和《土地管理法》的有关规定，这些流转的做法除了国家征收外均不在现行法律允许范围内，于是形成了以自发流转为特征的农村宅基地隐形市场，其中存在很多隐患。比如，交易大多暗箱操作，由于《土地管理法》规定，宅基地是农民的居住财产，不能入市，因此，宅基地租赁和买卖交易只能通过地下交易完成。当转让、出租行为发生无法律的约束和保障，双方一旦发生矛盾和纠纷，农民和承租人双方的利益难以有效保障。而且这种法律上的歧视性加剧了城乡二元分割。

3.农村宅基地流转探索的主要成效。宅基地对于农民的主要功能是提供其住房所用地，而由于近年来村落大量中青年外出务工，而使得村落一些房屋空置，造成资源浪费。因而，从这一方面来看，宅基地流转的机会成本是较小的，尤其是当农民把其承包地也进行流转之后。这样，宅基地的流转收益就成为了净收益，在充分利用资源，提高农民收入方面有较好的成效。而且，在进行农村宅基地流转时，村集体还为其村民集中建设了住房，更是解除了村民的后顾之忧。从实际情况看，农村宅基地上的房屋通过买卖或出租，虽然价格受区位条件等影响而差别很大，但可将闲置的固定资产转变成现金收入，收益可观。在自发形成、自发调节的基础上，如果法律上能够予以明确，政府适当进行规范管理，农村宅基地流转将为发展农村经济、增加农民收入、提高农民生活水平发挥巨大作用。

总体上，北京市农民集体土地流转有力支援和保障了首都多元功能定位及生态涵养、绿化目标的实现，对于加快推进绿色北京示范区的建设、调整区域产业结构、形成土地综合集约利用起到了积极作用;土地流转对于释放农村剩余劳动力、增加农民土地权益收入和其他收入也起到了推动作用。同时，流转后原传统种植业废物如秸秆不再就地或生火焚烧，有效改善了人居环境，减轻了大气污染压力和社会防火压力。但也存在一些普遍性的问题，比如小城镇管理体制不顺畅，重点镇发展定位不清晰，对不同类型的重点镇缺乏分类指导，存在定点随意、布局不合理、产业发展同质化等问题，导致土地利用存在一定程度的盲目性; 流转后的土地利用效率比较低，没有发挥 出应有的集约高效效应; 流转价格普遍偏低，农民土地收益有限，随着物价水平升高，对农村和谐稳 定带来不利因素;流转后土地用途多有改变，在需要改而不能改或偷偷改之间徘徊; 流转方式还没 有把土地从资源向资本转化，失地农民利益保障的规范机制还未完全建立，等等。根据调研中反映的主要问题，结合全国面上的情况，目前农民土地权益保障主要面临以下困难和问题。

1.相关法律法规体系不健全，政府与市场、地方各级政府、村集体与农民个人之间的责权关系不明确。目前，农村集体建设用地、承包地、宅基地以及自住用房的抵押、担保和转让等流转，在法律上仍存有空白，《物权法》、《土地管理法》等存在相互矛盾和冲突的地方、管理制度体系的 不健全制约了农民合法土地权益的实现，即使是目前重庆、四川、安徽等地开展的试点，在于法有 据这一方面还十分欠缺，农民土地权益保障面临法律法规上的困境。其次，围绕农民土地权益保障这一重大命题，政府和市场的界限、各级政府的职责、村集体与农民个人应当发挥什么样的作用? 如何管理、如何做、怎么做? 对这一系列问 题还缺乏统一规范的指导意见和政策措施，中央层面对于地方政府开展的一些流转试点，既没有系统总结，也没有明确表态。再次，在省市一级政府层面，没有建立权威统一的工作协调机制，部门间对法律、制度、政策理解不一，政出多门的现象时有发生，农村土地流转平台建设缺乏统一规范，试点地区在部门归口、管理职责、操作规程、利益分配与权益保护等方面做法不尽一致，不利于加强监管和跟踪追责，建立规范集体土地流转、保障农民权益的长效机制任重而道远。

2.征地补偿机制有待完善，相关权益保障矛盾仍然突出。北京市在征用农民土地的过程中，存在着不同时期对征地农民补偿标准不一致、补偿方式不利于农民长期安居乐业、有时存在过度保障等问题，使得征地补偿问题成为农民 上访的主要原因。首先，农转居不彻底导致不公平，解决剩余人员转居问题资金缺口巨大。由于过去相关政策的不完善、不健全，以及宣传不到位，农民对转居工作的认识存在偏差，少数基层干部受利益驱使，造成农转居工作存在许多遗留问题。2004 年至今全市共计还有未解决的农转居指标8.9万人，随着城乡居民收入增长、全社会平均工资和超转人员待遇等社会保障标准的提高，转居成本大幅度上升，资金缺口巨大，区县、乡镇财政难以承担。其次，补偿机制缺乏持续动态的收益补偿机制，村集体以及农民个人仅仅拿到土地的基本补偿或一次性交易价格，而没有分享土地的增值收益，随着城镇化的推进和建 设用地资源的稀缺程度加剧，土地价格的不断上涨，静态的价格补偿机制带来的矛盾愈发突出。再次，对失地农民的安置陷入两难境地。土地征收及流转过程中的权益保障标准缺乏规范，过度保障与保障不到位并存，政府在制定价格方面缺乏公信力。货币安置办法相对简便易行，但使得一些乡镇面临较大的失地农民就业负担，长期积累下来的矛盾容易引发社会稳定问题。而留地安置和留房安置等实物安置，在实际操作中难于监管，引发的矛盾和问题前期难以觉察长期来看也容易影响乡镇社会稳定。最后，征地补偿引起的 社会矛盾比较多，家庭内部为分财产、分资金产生矛盾纠纷多，有的农民拿到钱并不会理财，没有技能、无岗位，上了楼但思想观念没有转变，对一次性补偿资金的支配使用缺乏长远打算，出现买豪车、参与赌博、投资失败等问题，形成社会保障方面的问题或隐患。一些没有征地的村，由于村集体有经济实力办转居，结果人员全部已经城镇化，但仍然拥有大量的集体土地，享受着人口转居和拥有集体土地两个方面的好处。此外，有关绿化用地的政策有机衔接不够，一道、二道绿隔与平原造林，实际上都是绿化，发挥的作用实际上没有太大区别。但是在农民权益保障方面差异非常大，待遇不平衡造成了很多的遗留问题。

3.农村承包地流转存在成片流转难、管理不规范、价格形成机制不完善等问题，制约土地资源利用效率。目前，北京市承包地流转遇到的主要问题: 一是单次流转规模较小，土地集中成片流转难，承租方开发难成规模。在农村家庭联产承包责任制下，土地分户经营的分散性、随意性与土地流转的计划性、规模性之间存在矛盾。由于推行土地家庭联产承包责任制后，承包方在实施土地 规模流转时，往往因为一户或几户承包户不能谈妥，而使土地规模化流转难以成功，从而导致土地流转比较分散，制约了规模经济的发展。二是政府过度介入、参与土地流转。各级政府在农村土地流转过程中，总体上应以管理和服务为主，但也有一些政府和村级组织直接充当土地流转的主体，这不仅有可能背上沉重的经济包袱，也容易引发矛盾冲突。这背后有基层政府追求政绩、村集 体经济组织企图从中获利等多方面的原因。三是土地流转价格形成机制不完善。理论上，农村土地产权流转交易应当主要依靠市场机制来起作用，将土地承包经营权纳入有形的交易市场，以促进农村土地承包经营权的公开、公平、公正交易，但完全实行招投标或者电子竞价等市场化交易，也容易抬高土地流转价格，增加土地实际使用者的农业生产成本，不利于按照原土地用途进行农业生产，制约了土地资源利用和农村经济发展。

4.集体建设用地流转法规制度不完善，融资等相关政策不配套。集体建设用地流转有关法律规定仍不明确，不同法律之间存在相互矛盾的地方《宪法》中明确规定土地的使用权可以依法转让，而《土地管理法》又规定除特殊情况 下禁止集体建设用地使用权的流转。具体到北京市主要存在以下几个方面的问题:一是规划滞后、紊乱、相互矛盾问题。由于规划滞后，现有存量集体经营性建设用地，一般多为既成事实的建设用地，即在新版规划出台之前，通过发展工业大院等方式形成了实际建设用地。这些用地，按照新的规划不予认可。同时，由于未经国土部门办理用地手续，国土部门也不予认可。城乡统筹发展战略已提出多年，但城市总体规划、乡镇总体规划与村庄规划，三规不接轨、不交合，相互矛盾，市、区县在做村庄规划的时候，把农村应得的土地指标拿出来用作城市建设，真正到了新农村建设和小城镇建设时，却没有用地指标了。一些应当作为建设用地规划的地块，并没有纳入规划范围，影响土地资源价值的发挥。即使是规划为建设用地的地块，由于难以获得相应的建设用地指标，开发不了，倒逼形成小产权房。二是集体经济组织之间的利益平衡问题。农村集体建设用地，不同于国有建设用地，带有明显的社区性质。因此，要开展乡镇统筹利用，在规划允许的前提下，还要调整好各集体经济组织之间的利益关系。三是建设融资难问题。按照目前的有关法律规定，禁止农村集体建设用地使用权抵押、担保。四是项目建设审批时限问题。目前，完成一个建设项目审批大约需2～3年，建设周期2～3年，整体下来需4～5年。期间，原有地上建筑物、产业设施拆除，新的产业又未形成，会导致集体收益下降，甚至出现断档，容易引发不稳定因素。同时，也正是因为集体建设用地相关政策体系不完善，一些政策规定在现实生活中适用性较差，一些地区试点推行的集体建设用地流转，土地使用权价格的市场发现不充分，反而不利于保护农民的土地权益。而且，集体建设用地流转过程中，相关融资、社会保障等政策不配套，带来了其他与农民切身利益相关的问题。比如，北京市的西北旺镇的唐家村拆完后，给了村里18万平方米的产业用地，到现在开不了工，一是用地指标不配套，有可用地但没指标，还是用不了;二是集体建设用地融资政策没明确，银行不放款，融资没依据，村里自身没有实力把18万平方米的地建设下来。有一些农民自身缺乏经济实力无法建设，只能求助于外部资金，出租收益和未来的补偿双方共享，这实际上就造成农民为了眼前利益而牺牲长远利益，土地权益流失。

5.农村宅基地能否流转、如何流转存在较大争议，流转双方权益都难以有效保护。农村宅基地的流转虽然理论上能够增加农民的财产性收入，但由于相关权利没有得到法律的明确规定，尚处于探索阶段，存在较大的政策风险。比如，通州区宋庄的画家村就是一个典型案例，农民在没有转居之前，先对其宅基地进行流转，之后农民看到土地上涨而反悔，并起诉到法院，而法院根据土地管理法对宅基地不能买卖的规定，支持了农民的诉求，使得农民不诚信的行为得到支持，土地实际使用者方承担了损失，这种现象制约了宅基地流转的顺利进行。制度规定的空白使得宅基地流转不畅，造成了宅基地不能发挥 其应有的作用，既影响了土地资源的利用效率，也使得农民应有的土地权益难以通过市场顺利实现。此外，宅基地自行流转到期后，地上物的处分也是一个焦点，容易引发土地实际使用者与农民个人、村组织之间的矛盾，影响农村社会稳定。在涉及征地补偿时，这一矛盾会更加突出。由于宅基地流转缺乏法律依据，不仅存量宅基地权益受到影响，也牵涉一些农民急需宅基地建房时，有关部门长期不敢批地，形成又一重矛盾。

贾 康 简 介

第十一届、十二届全国政协委员、第十三届全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、安徽大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高品质层次学术交流带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017-2020年又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。2021年与刘薇合作《双循环新发展格局》一书又获评“2021年度中国好书”。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。

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      做学问的甘苦，如鱼在水，冷暖自知，不足为外人道，但关于做学问的“指导思想”，我愿意在此一披襟怀：写出一些论文或著作并不是目的，这是探索之途上的一小步，是争取为人类的思想认识之海中加一滴水。我深信，一切人生的虚荣浮华都是过眼烟云，而真正的学术和真知灼见，才能垂诸久远。

                                                                                         ——  贾  康