作者：王越

来源：“山东社会科学”微信公众号

原文刊载于《山东社会科学》2023年第4期

长沙五一广场东汉简牍

在秦汉乡里社会中，政令从基层组织传至广大民众是政令传播的最后一环。乡里政令传播关系到国家政令的贯彻、落实以及基层秩序的建构，探讨秦汉乡里政令传播机制及其变迁，对于深入理解中国古代基层社会治理具有重要意义。学界关于秦汉政令传播的研究成果颇为丰硕，得益于近年来秦汉简牍的面世，相关研究更侧重于政令文书传递和行政运作方面。具体到乡里的政令传播问题，既有研究多集中于政令的基层公布形式，如扁书、露布、题壁、刻石等，但仍有三个问题值得进一步思考。其一，秦汉时期简牍作为文字载体缺乏便捷性，民众识字水平普遍不高，秦汉官府如何解决政令在乡里传播过程中“文字—口语”的转化问题？其二，乡里社会存在着自发的民间传播方式，在政令向乡里传播过程中，官方传播与民间传播各自扮演着怎样的角色？其三，在秦至东汉的四百多年间，乡里政令传播机制并非一成不变，机制变迁的背后反映了怎样的基层社会秩序？这都需要系统梳理和进一步阐发。本文尝试从秦汉独特的历史背景和生活场域出发，来探讨乡里政令传播过程中文字与口语的转换问题，并由此考察官方传播与民间传播的互动关系，梳理秦汉时期乡里政令传播机制的变迁，进而审视秦汉乡里的秩序问题，以深化对中国古代基层社会治理的认识。

一、秦时期的乡里政令传播

秦汉独特的历史背景对乡里政令传播有着重要影响。简牍作为此时主要的文字载体，在便捷性上存在缺陷。比如简牍的容字相对有限，一般认为，简一行可以书写22—40字。简牍自身又较为笨重，《史记》记载东方朔的三千奏牍需要两个人才能搬动，这对政令文书的书写及传递都造成了不便。同时，抄写是这一时期主要的文书复制方式，秦汉时期的基层乡亭成千上万，一条政令传播至基层所需要的文书传抄量相当大。秦时期基层的佐、令史大多承担着文书抄写工作，汉代官府更是出现了专事书写的“书佐”。此外，秦汉时期平民识字水平也普遍不高，正如西汉冯唐所言：“夫士卒尽家人子，起田中从军，安知尺籍伍符。”得益于儒学推广和平民教育的发展，汉代平民的文化水平虽有提高，但整体水平依旧有限。同时，政令传播至基层还要面临从文字到口语的转化问题。因此，解决好文字传播问题和“文字—口语”转化问题，是秦汉官府打通政令传播终端的关键。我们首先来考察秦时期乡里的政令传播情况。

传世文献中秦时期政令传播的记载不多，较常见的传播方式是刻石，如之罘刻石、会稽刻石等。刻石的关键在于歌颂秦德，传播法令倒在其次。类似的方式还有铭刻，如各地出土的秦权、秦量多刻有始皇诏以及二世诏。这两种都不是常态化的政令传播方式，也不便于将政令传递至乡里。新出《岳麓书院藏秦简》为探讨秦时期乡里政令传播提供了新的历史信息，其中有多处“谨布令”的记载，例如：

一人购钱三千，刑城旦舂以上之罪一人购钱四千。女子寡，有子及毋子而欲毋稼（嫁）者，许之。谨布令，令黔首尽【智（知）之，毋】巨（歫）罪。有除，毋用此令者，黥为城旦。·二

鬼薪白粲罪一人若（迁）耐罪二人，皆减其罪一等。谨布令，令黔首、吏、官徒隶、奴婢明智（知）之，毋巨（歫）罪。·十五

●十三年三月辛丑以来，取（娶）妇嫁女必参办券。不券而讼，乃勿听，如廷律∟。前此令不券讼者，治之如内史律。·谨布令，令黔首明智（知）。·廷卒

谨布令，令吏、卒、黔首明焉，毋巨（歫）罪。·六

罪以下有（又）夺列，赀啬夫、吏弗得各一甲，丞、令、令史各一盾。谨布令，令

来书名数者以属其典、，令谨居家室，勉田作，非有县官事殹（也），毋敢之咸阳。咸阳谨布令，令黔首及/

以上简文都有“谨布令，令黔首明智，毋巨（歫）罪”的类似表述，意思是郑重地公布相关法令，让民众都明白和知晓，不要因抗拒法令而获罪。关于向民众公布法令的具体方式，《岳麓书院藏秦简》中也有体现：

县道丞，令史、【乡部啬】夫【发征黔】首，布大书市门、离乡市门（壁），令黔首智（知），毋巨（歫）罪。

简文大意是：县道丞及其令史、乡啬夫准备征发民众服役时，要将政令信息以大书的形式悬挂在城邑、离乡的市场的门口和墙壁上，让广大民众都明白和知晓此事，不要违抗法令。将政令抄写成大书可以方便民众阅读，闹市门口的人流量大，也便于政令在基层的快速传播。布大书是简牍时代的产物，也是此时政令进入乡里的重要文字传播形式。为了弥补简牍的缺陷，秦人对文书内容做了规定，不仅要求“法令明白易知而必行”，对于特定文书还要求内容简约、具体，可以辨别明白，容易知晓。规范文书内容，降低阅读难度，增加文书曝光，是秦时期官府强化文字传播效果的主要举措。

同时，秦时期官府在解决政令传播的“文字—口语”转化问题上也采取了一些举措。《商君书·定分》中记载了秦法令传播与执行的制度：

天子置三法官：殿中置一法官，御史置一法官及吏，丞相置一法官。诸侯郡县皆各为置一法官及吏，皆比秦一法官。郡县诸侯一受禁室之法令，学问并所谓。吏民［不］知法令者，皆问法官，故天下之吏民，无不知法者。吏明知民知法令也，故吏不敢以非法遇民，民不敢犯法以干法官也。

《商君书·定分》的成书时间素有争议，但其作为秦时期史料是毋庸置疑的。根据制度设计，秦官府从中央到地方郡县各级都配有通晓法令的法官和属吏，法官向吏民传播法令，使天下吏民都知晓法令，吏员因此不敢违法治民，民众也不敢犯法作乱。在“吏民［不］知法令者，皆问法官”的过程中，法令实现了从文字到口语的传播形式转化，由此建立起官方的法律咨询渠道。这一方式虽然直接，但稍显被动，且不易普及政令。为了扩大政令传播，官吏还会下基层宣读政令。《岳麓书院藏秦简》记载：

乡部啬夫、令史、里为读令，布令不谨，吏主【者赀二甲】，令、丞一甲，已布令后，吏、典、伍谦（廉）问不善当此令者，辄捕论。后恒以户时复申令乡部吏治前及里治所。

简文大意是：乡啬夫和令史前往里中宣读政令，公布政令不规范，相关官吏要受到责罚，县令、丞负连带责任；政令公布后经查访，吏员、里典、伍长贯彻不佳也要受到处分；每逢核查户籍时，在县、乡、里的治所前还需要重申政令。官吏不仅要在基层的里中宣读政令，还要在人到齐的“户时”重申政令，从而保证最大限度地扩大政令在基层的传播。建立官方咨询渠道，在基层宣读政令，是官府以口语方式实现政令传播的主要措施。

秦时期官府着力增强政令文书的传播效果，解决基层传播的“文字—口语”转化问题，为推动政令在乡里的传播、实现“令黔首明知之”提供了保障。同时，我们也注意到承担乡里政令传播工作的是以乡啬夫、令史为代表的基层吏员，官方传播在乡里政令传播中发挥着主导性作用。

具体到传播实践，基层里吏构成了政令在乡里传播的重要一环。《龙岗秦墓竹简》记载：“租者且出以律，告典、田典，典、田典令黔首皆智（知）之，及写律予租。”官府收取租税时要按照律令执行，上级将相关律令告知基层的里典和田典，里典和田典再将相关律令告知当地民众。毕竟乡啬夫和令史的精力有限，不可能做到前往各里逐条宣读政令。因此，基层的典往往是宣读政令的主要负责人。一般说来，秦时期一个里大致有三十户，里典还可以借助伍长进一步化整为零，将相关工作落实到户。正如前引“吏、典、伍谦（廉）问不善，当此令者，辄捕论”所述，政令宣布后贯彻不佳，吏员、里典和伍长都难逃干系，伍长也承担着政令传播和落实工作。里典、伍长虽然不是正式官吏，却是官府政令传播和执行体系中最深入基层的末梢。政令信息从上级官府层层传达到基层的里，最终由里典、伍长传达给每家每户，从而实现政令传播对广大基层民众的全覆盖。

除官方传播外，此时的乡里也存在着自发的民间传播方式。如《史记·陈涉世家》记载：

（陈涉）号令召三老、豪杰与皆来会计事。三老、豪杰皆曰：“将军身被坚执锐，伐无道，诛暴秦，复立楚国之社稷，功宜为王。”陈涉乃立为王，号为张楚。当此时，诸郡县苦秦吏者，皆刑其长吏，杀之以应陈涉。

陈涉攻下陈县后召集三老和豪杰商议大事，是为了取得他们的认可和支持，而且张楚政权的建立得到他们的拥护，此后即可通过他们向群众传达政令，最终达到广大民众“应陈涉”的效果。张楚政权经过“陈涉—三老、豪杰—广大民众”的流程实现了政令传播。又如刘邦灭秦后“与父老约，法三章”，也是在政令传播中发挥了民间力量。

秦时期官府对民间力量的态度前后亦有所变化。睡虎地秦简《法律答问》记载：“可（何）谓‘率敖’？‘率敖’当里典谓殹（也）。”“率敖”即豪杰，豪杰可以充任里典，可见官府起初并不排斥民间力量，三老、豪杰等群体实际上都承担了一定的政令传播工作。时间晚于《法律答问》的《岳麓书院藏秦简（四）》中有一则《尉卒律》，其中记载里中典、老原则上应由无爵的老年人出任。如此，基层里吏与享有声望的民间人士便分离了。里吏选任原则变化应当是受到秦灭六国后在新领地重建统治秩序的影响。秦统一后有意打压民间力量，李斯更是推行了“若欲有学法令，以吏为师”的政策。自此，民间传播在法律上失去了传播政令的资格，官府全面主导了乡里的政令传播。然而，作为自发的传播方式，民间传播并不会因为官方的打压而消亡，只是和官方传播各行其道，在默默无声中继续发挥着传播功能，一旦官方统治出现松动，民间传播就会再次抬头。

简言之，秦时期的乡里政令传播以官方传播为主导，政令经由各级官吏层层传递，以文字或口语方式传播至广大民众，三老、豪杰等民间力量虽然曾一度参与政令传播，但随着秦统一后的打压而归于沉寂，民间传播被挤出政令传播的主流渠道，官方传播与民间传播各行其道。

二、西汉时期的乡里政令传播

汉承秦制，秦时期的乡里政令传播机制在西汉得以延续，官方主导政令传播，基层官吏承担着以文字或口语方式向民众传播政令的任务。秦时期采用的“布大书”传播形式在汉代往往被称为“扁书”或“大扁书”，西北汉简中多见有相关记载。在此摘录一例：

知令重，写令移，书到，各明白大扁书市里、官所、寺舍、门亭、隧堠中，令吏卒民尽讼（诵）知之。且遣鄣吏循行，问吏卒凡[不]知令者，案论尉丞、令丞以下。毋忽，如律令。敢告卒人。

简文大意是：政令文书送达后，要以大扁书形式在市里、官所等地点张布，还要求官吏、士卒和民众诵读，官吏循行时如果发现有不知令的吏卒还会处罚相关责任人。将政令抄写为大书，宣布于显见处，力图使吏民广泛知晓，秦时期的“布大书”与汉代的“大扁书”在书写方式、宣传地点、宣传目的等方面都有共通之处，可谓一脉相承。汉简中进一步披露了政令文书转抄为“大书”的注意事项：

诏书必明白大书，以两行著故恩泽诏书。无嘉德，书佐方宜以二尺两行与嘉德长短等者以便宜从事，毋令刺史到，不谨办致案，毋忽。

简文大意是：诏书需要采用明白的大字转抄，书佐需要按照嘉德尺或二尺两行的标准进行抄写，如果不合规定就会遭到刺史案查。由于目前未见到秦代“布大书”抄写标准的相关记载，很难讲汉代“扁书”比秦代“布大书”有所进步，但认为汉代“扁书”已是较为标准和规范的政令传播形式当是没有问题的。

在扁书传播政令的过程中，“令吏民尽诵知之”是十分重要的一步。简牍文献中还有很多相近的记载，如“皆讽读，知条品，方循”。让吏民诵读扁书内容，是一个政令由文字转化为口语的传播过程。部分识字吏民诵读扁书，而其他吏民跟读，应当是“尽诵知”“皆讽读”的理想状态。想要解决向不识字民众传播政令的问题，依旧需要官府的宣讲读令。正如《汉书·贾山传》记载：“山东吏布诏令，民虽老羸癃疾，扶杖而往听之。”官吏宣读政令，年老残疾的弱势群体都会拄杖前往倾听，官府主动宣讲的政令传播效果显然更好。不过政令宣讲本质是面对面的人际传播，其传播范围有限，传播内容也需要转化，会造成较大的工作量。如西汉王褒云：“宣布诏书，劳来不怠。”乡里政令传播给官吏带来的工作压力客观上产生了接纳其他力量参与政令传播的需求。更重要的是，刘邦约法三章的实践验证了民间力量参与乡里政令传播的可行性。所以，自西汉建立以来，官府在延续前朝乡里传播机制的同时，就有意地引入民间传播以辅助官方在乡里进行政令传播。

早在楚汉战争之际，刘邦即下令推选民间领袖出任乡三老和县三老，辅佐县官工作。《汉书·高帝纪》记载：“举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人。择乡三老一人为县三老，与县令丞尉以事相教，复勿徭戍。”汉惠帝废挟书律后，秦人“以吏为师”的政策得到修正，民间传播走向合法化。汉文帝在十二年（公元前168年）发布诏书：

孝悌，天下之大顺也。力田，为生之本也。三老，众民之师也。廉吏，民之表也。……其遣谒者劳赐三老、孝者帛人五匹，悌者、力田二匹，廉吏二百石以上率百石者三匹。及问民所不便安，而以户口率置三老、孝悌、力田常员，令各率其意以道民焉。

汉文帝下诏派遣谒者慰问各地的三老、孝悌、力田等权威人士并使其荣誉头衔常态化，希望他们能够带头领会政令内涵并传导给广大民众。自此，权威人士成为政令传播过程中的民间领袖。与此诏同月发布的另一份诏书记载：“吾诏书数下，岁劝民种树，而功未兴，是吏奉吾诏不勤，而劝民不明也。”官吏不认真奉行诏书，政令便得不到传播和落实，这可能是汉文帝下诏慰问民间权威人士建立民间传播渠道的重要诱因。“官府—民间领袖—广大民众”的民间传播方式在汉代得到了广泛应用，韩延寿治理颍川郡即是一个典型案例。《汉书·韩延寿传》记载：

（韩）延寿欲更改之，教以礼让，恐百姓不从，乃历召郡中长老为乡里所信向者数十人，设酒具食，亲与相对，接以礼意，人人问以谣俗，民所疾苦，为陈和睦亲爱销除怨咎之路。长老皆以为便，可施行，因与议定嫁娶丧祭仪品，略依古礼，不得过法。延寿于是令文学校官诸生皮弁执俎豆，为吏民行丧嫁娶礼。百姓遵用其教，卖偶车马下里伪物者，弃之市道。

韩延寿想要改易颍川郡风俗，担心百姓不听从，于是设宴款待“长老为乡里所信向者”，与各位长老商定婚丧礼仪规范后由官吏颁行，由于长老认为礼仪可行，广大民众纷纷听令遵循。整个政令传播沿着“官府为礼—长老称行—百姓遵教”的步骤进行。作为民间领袖的长老们不仅参与政策的制定，还成为民众接受政令的重要中间力量。我们可以看到，民间传播的优势有二：其一，民间传播可以有效增强政令在乡里的传播效果。民间领袖不仅享有威望，还与广大民众属于同一群体，有着共同的诉求。比起官府，民众更加信任民间领袖，更愿意接受来自民间领袖的政令信息。其二，民间传播以口语形式为主，更加适合乡里的政令传播。口耳相传的民间传播形式不仅方便广大民众接收政令，而且便于形成政令的民意反馈，汉代典籍中常见的“乡人歌之”“长老称之”即是例证。此外，韩延寿依旧沿用依赖基层吏员的政令传播手段，“又置正、五长，相率以孝弟，不得舍奸人”。韩延寿充分发挥基层官吏和民间领袖的作用，将两种传播方式结合起来，取得了良好的治理成效。

相似的政令传播情况也见于《汉书·黄霸传》的记载：“太守（黄）霸为选择良吏，分部宣布诏令，令民咸知上意。……然后为条教，置父老师帅伍长，班行之于民间，劝以为善防奸之意。”黄霸一边选用良吏，分部向民众宣布诏令；一边制作条教，让父老、师帅、伍长在民众间进行宣传。官吏的宣讲和民间领袖的转述有效解决了政令传播“文字—口语”的媒介转化问题，官方传播方式扩大了政令传播的覆盖面，民间传播方式保障了政令的传播效果。政令的通达使黄霸取得了良好的治绩，“得吏民心，户口岁增，治为天下第一”。汉武帝令搜粟都尉赵过推广代田法，也是借助了三老、力田等民间领袖的力量。《汉书·食货志》记载：

（赵）过使教田太常、三辅，大农置工巧奴与从事，为作田器。二千石遣令长、三老、力田及里父老善田者受田器，学耕种养苗状。……是后边城、河东、弘农、三辅、太常民皆便代田，用力少而得谷多。

在代田法的推广过程中，先是地方长吏与三老、力田及里父老一同参与技法学习，随后再向广大民众进行耕作推广。这次政令传播过程中既有长吏主导下的官方参与，也有三老、力田、里父老等民间领袖的介入。从边境郡县到京畿内郡，代田法不仅得以在空间上广泛推行，还取得了“用力少而得谷多”的良好成效。

简言之，西汉时期乡里的政令传播主要有三种路径：一是官方传播，即政令经吏员层层传递至乡里，吏员以扁书等形式公布政令并进行口头宣讲；二是民间传播，即政令自官府传达至民间领袖，民间领袖口头转述给广大民众；三是官方与民间传播相结合，即吏员和民间领袖共同参与政令传播。由此可见，官方主导着政令在乡里的传播，民间领袖起到了补充作用，官方传播和民间传播相互配合，这是西汉乡里政令传播的基本机制。

三、东汉时期的乡里政令传播

东汉时期的乡里政令传播遇到了一些新问题。一是官方传播渠道出现问题。受地方势力膨胀的影响，中央政令的传播已经大打折扣，一时民间传言：“州府记，如霹雳；得诏书，但挂壁。”公布诏书依旧抄作扁书挂在墙壁上，但已流于形式，只有地方州府的政令才能得到迅速推广，这也反映出承担政令传播工作的官吏出现了应付差事的懒政问题。随着秦汉乡部禄秩的下延，基层官吏的待遇和地位不断下降，但其工作任务并没有减少，甚至屡有加派。这就导致基层吏员的工作容易“走样”，进而导致民众的不信任增加，东汉时期的乡吏甚至被污名化，基层吏员的政令传播工作就更加难以开展。二是民间力量在基层过于强势。自西汉中期以来，地方豪强日渐崛起，他们凭借官方赋予的民间领袖身份和自身在民间的威望干扰正常的政治秩序，以致出现了“宁负二千石，无负豪大家”、“并兼豪党之徒以武断于乡曲”的乱象。由于基层吏员地位下降，此消彼长之间，豪强大有取代基层官吏、横行基层社会的趋势。正如东汉仲长统所述：“（豪人）身无半通青纶之命，而窃三辰龙章之服，不为编户一伍之长，而有千室名邑之役。”民间力量在基层过于强势，对官方传播形成了挑战，造就了乡里政令传播的新困局。基于此，东汉官府对乡里政令传播机制又做出了一些新的调整。

为了提升官方政令传播效果，东汉官府不断向乡村增派外部掾。《续汉书·百官志》“县官条”记载：“各署诸曹掾史。本注曰：诸曹略如郡员，五官为廷掾，监乡五部，春夏为劝农掾，秋冬为制度掾。”东汉县官属吏既有在县廷办公的诸曹，也有派出监管乡部的外部掾，一般也称之为劝农掾和制度掾。外部掾可以参与政令的接收和传播。居延新简记载：

建武五年八月甲辰朔戊申，张掖居延城司马武以近秩次行都尉文书事，以居延仓长印封丞邯，告劝农掾褒、史尚谓：官县以令秋祠社稷，今择吉日如牒，书到，令丞循行谨修治社稷，令鲜明，令丞以下当。

简文反映了居延城司马武向劝农掾褒和佐史尚直接传达秋祠社稷的政令要求。外部掾接到政令后不仅要向基层民众传达政令，有时还需要牵头开展政令执行工作。《长沙五一广场东汉简牍》的木牍J1③∶264—294A记载：

元兴元年六月癸未朔六日戊子，沮乡别治掾伦叩头死罪，敢言之。伦以令举度民田。今月四日，伦将力田陈祖，长爵番仲，小史陈冯、黄虑及蔡力度男子郑尤、越、张昆等流樊田……

这是沮乡别治掾伦的上报文书，简文中指出别治掾伦主导政令传播与执行过程，小史、力田、长爵等吏员和民间领袖共同参与，最终将度田政令落实到具体民户。外部掾的增派有两点益处：一是外部掾是郡县官署的扩张组织，代表郡县长吏的意志，比乡啬夫等基层吏员更有政令传播和执行动力；二是外部掾的增派减少了政令传播环节，将“县—乡—里—民众”的政令传播过程简化为“县（外部掾）—民众”，政令传播变得更加直接和有效。

需要注意的是，东汉官府虽然增派外部掾来强化乡里的政令传播，但是外部掾并没有彻底取代基层吏员。基层吏员作为乡里的常员，依旧是乡里政令传播中不可或缺的一环。在此摘录两条长沙五一广场东汉简牍的记载：

永初四年七月癸未日丙戌，临沩乡啬夫范，助佐朗、崇敢言之。廷下诏书曰：大司农言，东园掾翔、护漕掾洛（？）、守大仓令给事谒者郎中兴、领䆃官令/

永初元年八月庚子朔廿一日庚申，广成乡有秩、佐种、助佐赐、叩头死罪敢言之。廷移府记曰：男子王石自言，女子溏贞以永元十四年中从石母列贷钱二万，未/

这两份文书分别是东汉永初四年临沩乡和永初元年广成乡的上呈文书。文书作者分别是临沩乡啬夫及其佐吏和广成乡有秩及其佐吏，上书内容分别涉及“廷下诏书”的中央政令和“廷移府记”的地方政令。这说明东汉乡吏依旧是中央和地方政令接收、传播、反馈工作的主要承担者。

在不断增派外部掾的同时，东汉官府也在努力打压豪右以限制民间力量的发展。光武帝曾下令支持董宣整肃豪强违法现象，“赐钱三十万，（董）宣悉以班诸吏，由是搏击豪强，莫不震栗”。具体的整顿案例可以参见《后汉书·周纡传》的记载：

（周纡）征拜洛阳令。下车，先问大姓主名，吏数闾里豪强以对。纡厉声怒曰：“本问贵戚若马、窦等辈，岂能知此卖菜佣乎？”于是部吏望风旨，争以激切为事。贵戚跼蹐，京师肃清。

周纡赴任洛阳令后第一件事就是了解本地的豪强贵戚，随后凭借威势激发属吏的工作积极性，从而实现了压制豪强贵戚、整肃洛阳纲纪的效果。张酺在东郡的举措与之相近。“酺为东郡太守，下车擢贤俊，击豪强，赏赐分明，郡中肃然。”在整顿过程中，周纡和张酺一边重视发挥属吏的作用以保障官方政令传播，一边整肃豪强以降低民间传播的不良影响，从而实现了政令阻塞的缓解和辖区政务的整肃。对于不尽责的民间领袖，官府还会进行问责整顿，以畅通政令传播渠道。谢承《后汉书》记载：“宋度迁长沙太守。人多以乏衣食，产乳不举。度切让三老，禁民杀子，比年之间，养子者三千余人。”宋度问责三老后，禁止杀子的政令得到了有效传播和执行，长沙人口很快实现了增长。

同时，东汉官府依旧会激励和引导民间领袖来保障政令通达。大多数东汉帝王都会下诏赏赐三老、孝悌、力田等民间领袖，汉和帝赏赐尤为频繁，十年之间赏赐多达五次。官府希望通过嘉奖民间领袖使其成为政令传播的桥梁，以达到“率意道民”“勉率农功”的效果。《后汉书·刘宽传》记载：

（刘宽）每行县止息亭传，辄引学官祭酒及处士诸生执经对讲。见父老慰以农里之言，少年勉以孝悌之训。人感德兴行，日有所化。

刘宽行县巡视时会与民间处士和儒生谈论经书，会向父老和少年传播劝农和孝悌的思想。刘宽向处士、父老等人传达了其为政理念，这些为政理念通过处士、父老等人向广大民众进一步扩散传播，形成了“人感德兴行，日有所化”的良好效果。

简言之，为了应对新的传播问题，东汉官府对乡里政令传播机制进行了调整，采取增派外部掾和规范民间领袖的举措，其目的是抑制民间传播过度发展，恢复乡里政令传播的常态。东汉时期乡吏和民间领袖依旧是乡里政令传播工作的承担者，官方主导、民间辅助，官方传播与民间传播相互配合的乡里政令传播机制并没有出现本质变化。

四、秦汉乡里政令传播机制变迁与基层社会治理

在文字载体和居民识字水平有限的历史条件下，秦汉官府多措并举，致力于将政令传达给乡里的广大民众，由此形成了乡里政令传播机制。面对不同的传播实际，秦汉官府各有调整，由此带来了乡里政令传播机制的变化。本质上讲，这种传播机制的变化是基层治理方式的变化，也是基层社会秩序变迁的反映。

秦时期的乡里政令传播以官方传播为主导，反映出其过度依赖官僚行政组织的基层治理方式和皇权一元支配的基层秩序建构。官府在基层的政令传播依托乡里制和什伍制，政令传递至基层后，借由“乡啬夫—里典—伍长”的官方传播序列直达乡里的家家户户。“布大书”和“读令”是解决文字和口语传播转换难题的主要途径，基层吏员则是相关工作的主要承担者。起初，三老豪杰等民间力量都可以参与到政令传播中来。然而随着统一进程的展开，秦国迅速收获了大量“新地”和“新黔首”，六国贵族和豪富恰恰是被迁徙的对象，民间力量不能参与到“新地”的政令传播中来。秦政在新地的展开困难重重，只能不断强化行政组织的功效。《尉卒律》显示的选吏原则变化，将里吏与民间领袖相分离，“以吏为师”的政策又剥夺了民间传播的政令传播资格。乡里政令传播的工作几乎完全落到了基层吏员身上，基层治理呈现出对官僚行政组织的过度依赖。秦王朝试图以此种方式实现对基层的全面控制，进而实现皇权一元支配的秩序建构。然而，乡里原有的基层秩序并不会因打压而解体，民间力量也不会因此消亡，民间传播也不会彻底沉寂，反而会造成“国家权力与乡里社会的严重对立”。因此，官吏公布法律后，“吏民犯法为闲私者不止”，法令在乡里的传播效果欠佳。反倒是陈涉“失期当斩”的口号引起了众人响应，起义的号令在三老、豪杰等民间力量的推动下传播开来，最终动摇了秦王朝的统治。由此可见，秦时期的乡里政令传播机制还不成熟，其基层治理方式也较为极端，这就导致其基层社会秩序难以长久地维系。

西汉时期的乡里政令传播机制延续了秦代官方传播为主导的核心机制，同时引入民间力量加以补充，实现了官方传播和民间传播的相互配合。从表面上看，民间传播方式的引入是基层官吏工作负担过重和传播效果欠佳的结果；实质上讲，民间传播方式的引入是西汉官府重视民间力量和引导基层秩序的结果。从刘邦与父老沛县起义、与父老约法三章，再到汉武帝感悟壶关三老书，西汉帝王素来重视父老，这是因为父老的背后是广大民众，尊重民意才能长治久安。汉初贾谊在反思秦亡教训时指出：“安民可与行义，而危民易与为非。”因此，西汉官府有意优抚三老、力田、孝悌、父老等民间权威人士，使其成为政令传播中的民间领袖，发挥出官府与民众之间的桥梁作用，推动政令在民间传播。随着官方优抚的民间领袖出现并协助官吏开展工作，民间力量回归到基层治理中来，一改秦代过度依赖官僚行政组织的基层治理方式。得益于此，西汉官府可以有意识地引导民间力量，利用民间领袖逐步改造乡里社会，从而实现了皇权支配秩序较为长久的维系。

东汉时期的乡里政令传播机制延续了西汉时期的基本面貌，只是通过增派外部掾和规范民间领袖的措施对传播机制进行了微调。这些举措的出台推动了民间传播的规范化，进一步强化了官方传播的主导地位，是秦汉乡里政令传播机制不断完善的表现。汉朝吸收秦亡教训，将民间力量引入基层治理中来，却又矫枉过正导致民间力量膨胀。民间领袖不再满足于官方的优抚，而是试图以此为跳板转任官方吏员。我们可以看到，东汉官员整治地方势力时往往还要“收郡中奸吏尽杀之”，“诛诸奸吏及托名贵戚宾客者”。民间力量介入官僚行政组织影响了基层治理，干扰了正常基层秩序。由此可见，东汉官府增派外部掾和规范民间领袖不单单是政令传播机制的调整，更是对基层治理队伍的整肃和对基层秩序的匡乱反正。

通过梳理秦汉乡里政令传播机制可以看到：秦汉乡里政令传播机制的核心在于官方自始至终主导着政令在乡里的传播；民间传播从被打压到被引入再到被规范,其融入过程是秦汉乡里政令机制不断完善、走向成熟的表现；该机制的发展是秦汉基层治理方式日趋完善的表现，是维系基层社会秩序的客观需要。

基于以上认识，我们可以对古代民间领袖和基层治理提出一点思考。汉代的民间领袖是皇权支配秩序的依附力量，这是由其自身特点决定的。一方面，民间领袖形成于政令传播过程中，长期受到官方的优抚和控制。另一方面，三老、孝悌、力田等民间领袖植根于各式各样的民众群体，其分散且多样的特性使其只能依附于皇权支配秩序而存在。然而，民间传播的有效机制建立在民间领袖与民众群体的同质性基础上，民间领袖只能依附于官方而不能进入官方序列。两汉官府长期的优抚实际上已经造就了民间领袖的官方化，进入官方序列的民间领袖渐渐与广大民众脱节，造成民间传播的失效，进而导致基层治理和基层秩序的混乱。秦汉以降，三老等民间领袖虽然逐渐退出历史舞台，但乡里政令传播机制业已成熟，后世诸如宗族、富民、士绅等群体纷纷化身为民间领袖，发挥着乡里政令传播中的桥梁作用。从长期来看，旧有民间领袖的官方化只会带来短期的混乱，官府可以不断优抚新的民间领袖以优化基层治理，维护基层秩序稳定。从这一点来看，秦汉乡里政令传播机制的形成是中国古代基层治理方式的重要进步，对社会发展有着深远的影响。

作者单位：山东大学历史文化学院

编辑：拾壹

校审：星汉

王越：论秦汉时期乡里的政令传播