作为加强法律监督、纠错规范性文件的一把“利剑”，备案审查制度备受外界关注。近日，首个完善和加强备案审查制度专门决定呼之欲出。
12月25日，全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定草案提请十四届全国人大常委会第七次会议审议。有学者形容，决定是备案审查工作制度化、规范化的又一“里程碑”，因其具有法律性质，但又非一部典型的法律，决定也被法学界称为“小备案审查法”。
南都记者关注到，这份决定草案共22条，明确了备案审查工作的指导思想、原则、目标等内容，并对审查的具体程序、重点内容等作出细化规定。除新增“联合审查”方式，提高审查效率外，草案还在增强备案审查制度刚性、完善备案审查报告等制度机制方面有诸多亮点。
2019年备案审查工作情况的报告显示，经过全国人大常委会法工委备案审查，认定“捆绑式”机动车年检违反道路交通安全法；采取“捆绑式”机动车年检的地方，将修改这一做法。资料图
首个备案审查立法性决定亮相，备案审查完善制度构建
南都记者了解到，备案审查是具有中国特色的宪法监督制度，是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度。
近年来，“超生即辞退”“捆绑式年检”等备案审查纠错案例进入公众视野，备案审查制度从最初的“鸭子凫水”，到“小步快跑”，不断探索完善制度构建。
全国人大常委会法工委法规备案审查室主任严冬峰就决定情况答记者问时介绍，党的二十大报告提出，“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系”，要求“完善和加强备案审查制度”。全国人大常委会2023年度工作要点和立法工作计划也对出台完善和加强备案审查制度的决定提出任务要求，明确2023年制定出台该决定。
浙江大学光华法学院教授郑磊看来，决定是深入贯彻落实党的二十大报告“完善和加强备案审查制度”专项要求的一项专题立法举措，从性质上来看，“这是一份具有法律位阶的立法性决定，”虽然决定本身还不是典型的法律，但同样具有法律效力。
他还关注到，2019年12月16日，十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》，为备案审查工作提供统一的工作制度规范，而这部重要的《工作办法》性质还只是全国人大内部规定。此次决定出台，也是全国人大常委会将《工作办法》这一具有内部效力的重要文件，上升为不仅具有法律效力，而且达到法律位阶的决定。
全国人大常委会法工委备案审查专家委员会委员、北京大学法学院教授张翔也关注到，党的十九大前后，备案审查制度开始从幕后走向前台，近几年也呈现一些新的变化，今年通过的新立法法对备案审查也有所涉及，在此阶段出台“立法性质的决定”，将为备案审查制度的发展补充较为明确的依据，也是对过去备案审查实践经验做总结。
2023年1月21日除夕夜，在贵州省黔东南苗族侗族自治州施秉县，小朋友燃放烟花迎接新年的到来。12月26日，全国人大常委会法工委主任沈春耀向十四届全国人大常委会第七次会议报告2023年备案审查工作情况。备案审查报告公布多起典型案例。其中一案例涉及燃放烟花爆竹。报告称，全面禁燃烟花爆竹不合法，部分地方需依法修改“禁燃令”。报告称，经沟通，制定机关已同意对相关规定尽快作出修改。
首部“小备案审查法”
因具有法律效力，这份重量级决定也被法学界生动地称为“小备案审查法”。
南都记者了解到，这份决定草案共22条，明确了备案审查工作的指导思想、原则、目标等内容，并对具体环节和内容作出细化规定。
在备案审查专门立法前，为何要通过全国人大常委会决定的形式，先制定“小备案审查法”？武汉大学法学院教授秦前红撰文称，受限于当前制度惯性依赖、立法时间紧迫、时机尚不成熟等因素，直接制定《备案审查法》的可行性较低。但备案审查制度完善发展的客观需求依然存在，“决定”的出台能够有效缓解燃眉之急，也意味着备案审查制度的进一步健全，但“决定”不会是备案审查制度建设发展的终点。
张翔告诉南都记者，先出台立法性质的决定，在时机成熟之后再出台专门的立法，也是全国人大常委会的惯常做法。
郑磊也关注到，从立法性决定积累经验，到典型立法适时出台的立法路径，全国人大常委会近年来已有类似实践。例如，2018年的《人民陪审员法》，正是在全国人大常委会在2004年《关于完善人民陪审员制度的决定》等多个决定基础上制定出台的。“《决定》向“备案审查法”迈出了关键的一步。”
“决定草案从内容颗粒度和篇幅来看，主要还是提纲挈领的，但已具有基本完备的总体结构；在具体内容的颗粒度方面，也有多处实现了突破，但总体仍需要在进一步实践积累的基础上持续精细化。”郑磊称，尽管十四届全国人大常委会立法规划尚未来得及将备案审查法列入，从“小备案审查法”到一部正式的“备案审查法”，其必要性会随着深入推进全面依法治国各个方面的实践需求不断呈现而持续增强，其可行性会随着加强备案审查工作丰富的实践经验的系统积累而不断厚实。
业主没按时交物业费，地方物业管理条例可以限制其参选业委会资格或者限制其参加业主大会吗？今年1月，中国人大网公布了对这一问题的审查研究工作案例。全国人大常委会法工委对此提出审查研究意见：部分地方物业管理条例中将业主不按时交纳物业服务费等不履行业主义务行为与业主共同管理权挂钩，超越了立法权限，混淆了物权关系与合同关系，应当纠正。资料图
备案审查经验法律化，提高备案审查体系性
这部“小备案审查法”，也是“备案审查经验法律化”的体现。
全国人大常委会法工委副主任张勇在决定草案说明中提到，备案审查工作实践中，形成了不少成熟经验做法，需要总结提炼上升为法律，进一步指导备案审查工作。
张翔关注到，“有件必备、有备必审、有错必纠”是人大备案审查工作的主要目标，而在近年来实践中，也基本实现对各规范性文件的“有件必备、有备必审、有错必纠”，将这一目标写入决定，也正体现出对过去备案审查经验的总结。
草案说明中还提到，“各地开展备案审查工作还很不平衡，存在一些突出问题和矛盾，全国人大常委会结合备案审查实践经验，坚持问题导向，探索制度创新，通过决定的形式，对法律已有规定作出细化、补充、完善，提高备案审查制度的系统性、整体性。”
张翔告诉南都记者，近年来，备案审查工作开展起来后，各地备案审查进展不一，地方存在备案审查人员不足、缺乏专门机构、能力不足等现象，承担的工作和客观能力“不平衡”，因此，也需要全国人大常委会出台决定进行规范和指导，决定对地方制定规范性文件备案审查规定具有参照、示范意义。
张翔也关注到，备案审查工作是蕴含在人大的运作之中的，因此，近年来，只要有相关的法律进行修订，都会对备案审查的内容进行补充和加强。
例如，今年3月13日，第十四届全国人大第一次会议表决通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，新修改的立法法明确法律草案的说明、审议等环节的合宪性审查要求；增加规定主动审查和专项审查、备案审查衔接联动机制、法律法规清理等内容。
“但相较于立法法等法律中新增的备案审查内容，此次审议的决定则更专注备案审查全过程，决定总结了相关法律中的已有内容，对备案审查各个环节规定更为系统性和框架性。”张翔称。
郑磊观察到，《决定》是人大工作稳妥积极有效有为推进的又一个体现。备案审查的诸多制度机制的制度化，沿着“工作实践—工作机制—法律规范”路径三步走扎实推进，《决定》中的各项内容，均是经过工作实践经验中成熟了的、工作机制中初步规范化检验了的、才进入《决定》实现法律规范化。
新增“联合审查”方式，提高审查效率
南都记者了解到，根据备案审查启动的程序不同，审查方式可以划分为不同类型。在实践中，备案审查部门主要运用依职权审查、依申请审查、移送审查和专项审查等四种审查方式。
在上述四类审查方式基础上，决定草案还新增“联合审查”方式，称针对规范性文件存在涉及其他机关备案审查工作职责范围的共性问题的，可以开展联合调研或联合审查，共同研究提出审查意见和建议。
张翔认为，联合审查方式是将备案审查沟通机制上升为“制度”的体现。他举例称，在备案审查中，如果有公民对规章提出审查要求，是由司法部进行审查，而规章是依据地方性法规制定的，此时则需要司法部跟全国人大常委会进行沟通，将涉及法规、规章的问题进行研究，进行系统化解决。“原来这是各个机关之间工作机制层面的联系，现在则上升为一项审查制度。”
郑磊告诉南都记者，此前，备案审查实践中发展出来四种审查方式，刚刚在今年立法法修改中实现“全线入法”，随着备案审查实践的需要和经验的积累，第五种审查方法——联合审查，在决定中首次登堂入室。联合审查是让不同的备案审查机关在同一时空共同讨论问题，而非“隔空交流”，可以提高备案审查效率。
增强纠错刚性，可依法作出纠正和撤销决定
在推进合宪性审查方面，草案说明中称，将“积极稳妥推进合宪性审查工作，明确开展合宪性审查的工作思路和重点”。
草案明确，在备案审查工作中注重审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、宪法原则、宪法精神的内容，认真研究涉宪性问题，及时督促纠正与宪法相抵触或者存在合宪性问题的规范性文件。在备案审查工作中落实健全宪法解释工作程序的要求，准确把握和阐明宪法有关规定和精神，回应社会有关方面对涉宪问题的关切。
为增强纠错刚性，决定草案还将“依法作出纠正和撤销决定”写入。
草案明确，制定机关未按照书面审查意见或者处理计划对法规、司法解释予以修改、废止的，全国人大专门委员会、常委会工作机构可以依法提出确认有关法规、司法解释与宪法、法律相抵触或者违背宪法、法律的原则和精神，要求制定机关自行修改完善，依法予以撤销，依法作出法律解释的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。
张翔认为，上述规定除体现备案审查制度刚性外，还可以避免备案审查“程序空转”问题，让备案审查发现的问题真正得到解决。
此外，草案还特别提出“法规、司法解释被纠正或者撤销后，其他规范性文件存在相同问题的，制定机关应当及时修改或者废止”。
张翔认为，上述规定相当于赋予备案审查意见和决定的普遍约束力，或“先例拘束性”，对于加强备案审查决定的刚性起到非常重要的作用。
完善备案审查报告制度，审议意见和报告一并交制定机关研究处理
南都记者了解到，2017年以来，全国人大常委会已连续七年听取和审议法制工作委员会所作的备案审查工作报告，使备案审查工作改变“鸭子凫水”状态，提高公开度和透明度，进一步为社会公众所知晓。
2019年，全国人大常委会推动实现省级人大常委会听取审议备案审查工作情况报告制度全覆盖；2021年，实现设区的市级全覆盖；2022年，基本实现县级全覆盖。
有观点认为，听取和审议备案审查工作报告，可以让备案审查工作更为“显性化”，推动备案审查工作不断取得实效。
对此，决定草案也提出“完善听取和审议备案审查工作情况报告制度”，规定全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会应当每年向常务委员会报告开展备案审查工作的情况，由常务委员会会议审议。常务委员会组成人员对备案审查工作情况报告的审议意见连同备案审查工作情况报告，一并交由有关制定机关研究处理。备案审查工作情况报告在常务委员会公报和中国人大网刊载。
张翔关注到，上述规定特别提出将“审议意见和报告”一起给制定机关处理，也是将人大常委会会议审议之后、认可的意见交由制定机关，能更好发挥备案审查作用，督促推动制定机关纠错，增强备案审查制度刚性。
在郑磊快看来，这个一并提交具有一举两得的“双重丰富意义”，对于工作报告而言，功能从“显性化”拓展到推动其内容“实效化”；对于制度刚性而言，工作报告一并交办这一举措丰富了增强备案审查制度刚性的载体和线索。
采写：南都记者 刘嫚 蒋小天 发自北京