王黎｜武汉大学中国乡村治理研究中心
农村改厕是总书记关心的民生工程，据统计，仅仅从2016年到2020年间，国家就投入了上亿元搞厕所革命。这对农民来说这是好事。但从基层调研的情况来看，改厕这件好事并不好做，那么农村改厕到底难在哪里？
（一）一个中部县域的厕所革命
在中部某县调研，发现农村改厕是当地政府工作的重中之重，上至县乡政府、下至村两委都将厕改当作头等大事。三年前，该县正式下发文件正式开展农村垃圾污水厕所专项整治行动，当年按照应改尽改的原则在全县范围内摸排需要厕改户数，并上报至基础信息系统。同年，县里还选取两个行政村作为试点进行厕改探索。随后，厕改工作在全县铺开，按照各村上报的户数给各村下派指标，当年进行验收。经过三年战斗，全县厕改覆盖率超过上报户数的90%，基本完成当年定下的厕改任务。
改厕推进的核心动力来自于自上而下的行政考核、督查、问责、整改和验收。从推行过程来看，首先是由基层干部和政府汇总需要改厕的户数，并且上报到全国统一的改厕信息数据系统，在系统中按户建档，一户一档。改厕要求是必须覆盖统计户数的90%以上才算是完成任务。其次是将改厕任务下派到各县、镇、各村，然后各县组织正规招标，中标的施工队负责施工。最后是经过第三方验收，验收合格的话，政府补贴将直接打给工程队。第三方根据信息系统统计的户数来逐户上门验收，验收标准也是政府制定的统一标准，第三方严格依据标准进行打分，达到90分才算合格，补贴才能给到施工队。如果不合格，就要整改，如果发现厕改之后仍然是露天厕所就一票否决。如果发现上报至信息系统中的信息错误，就有可能被扣上骗取国家项目资金的帽子。不仅会追责，还要扣除厕改补贴。
在厕改的过程中，基层干部的并不直接参与，其主要角色是统筹、协调、推进整个改厕工作。
（二）“尬厕”频出：厕改的问题与成因
不过，虽然政府努力完成了厕改工作指标，但却仍然面临着“尬厕”的追尾。当地厕改中的厕所质量问题、设计不合理问题等，成为民众反应最不满意的事情。这使得尽管政府花了大量钱来改变基层卫生情况，但是无论是基层干部，还是群众，都是满腹牢骚。那么，尬厕到底是如何产生的呢？就笔者的调研来看，当前厕改中种种问题的产生根源在于，基层治理目标、治理方式与基层治理能力和治理的社会基础不相匹配。
首先，当前全面展开的厕改成本很高且全部由政府承担，但是各地经济水平不同并不是所有地方政府都有足够财政资金来承担全部农户改厕的任务。当前厕改主要是由项目招标完成，完成一座厕改就由省市县三级政府财政配套大约1900元，要求是三通，通水通电有灯。但在实际工作中完成一座改厕需要3000元都不止。
“政府配套的资金只是挖坑、打垫层、盖板、蹲便器、灯和水箱的钱。其他的工作和材料，比如前期填旱厕、建厕屋、厕门等，真正农户自己做、自己出钱的是少数，大部分都是地方政府出钱搞。1900元远远不够，光是2020年整改前两年的厕所就花费了300多万元，三年间这一个镇改造一万多座厕所就投入了财政资金接近2000万元。”
可见，政府补贴资金有限，中标的工程队赚不到钱，他们施工的时候就拖拉，甚至有的还跑路。不得已之下，政府又要重新招标，中间耽误大量时间，后期中标单位的工期非常紧张。为了在考核之前完成，政府只能强求施工队赶工期。这导致很多厕所施工粗制滥造，非常容易出现毛病；除此之外，由于施工队赚不到钱，他们只好在改厕的材料上一省再省，只要能够通过考核验收就可以，而不管是不是符合老百姓的需要。
其次，改厕是关乎农民卫生习惯、思想观念的改变，不是一朝一夕能完成的。农民对于厕改的态度和接受程度各不相同，有的农民很积极，有的农民踌躇观望，有的农民很抗拒。而上面行政要求是大而全，即进入基础数据系统中的90%的农户都要改。在巨大行政压力下，地方政府和基层干部不得不动尽可能动员所有农民改厕。那些积极想改的农民还好说，那些不想改的农户，基层干部只能不断上门，说尽好话。因此不少农户调侃“村干部掉在了厕所里”。
一旦强行要求所有农户改厕，好事就变了性质。它导致的后果之一就是，对于农民来说，厕改不是自己的事情，而是政府的事情，主体责任在政府，政府理应承担无限责任，而自己则享受无限权利。因此很多农户以此向政府提条件、提要求，许多本该是农户自己承担的事情，农户也不愿意承担，基层干部拿农户没有办法，当时又面临上面考核的压力，因此只能不断给农户兜底。
“比如，改厕要将原有旱厕推平掩盖再建新的厕所，但是施工项目协议里不包含推平旱厕的工作。农户自己也不愿意推旱厕，而基层干部在时间紧、任务重的情况下，只好花钱请人挑粪、清理旱厕。类似的事情很多。”
强推改厕带来的另一个困扰是厕所后期维护问题。由于改厕的主要是由政府通过行政考核强行推行，没有充分考虑到农民的接受程度和主动性的问题。因此，在农民看来，是政府把自家旱厕拆了，现在水厕出了问题，自然应该找政府兜底。当前大部分地区改厕之后都是抽水马桶，是比较精细的系统，很容易出毛病。在保修期内出了问题，政府还可以找工程队来承担，过了保修期之后，厕所维修成本由谁来承担？并不是所有地方政府都有充足的资金来承担费用。进一步说，即便有财政资金来承担后续费用，那农户自家马桶坏了也要找政府，这是否合乎常理呢？当前“尬厕”之“尬”正在于此。
最后，当前很多地方改厕只采用统一的考核、验收标准来衡量，但是农户的实际情况各不相同，很多标准无法统一，在具体的改厕过程中面临的变量有很多，而这就造成下面基层干部不得不采取各种形式来应付上面的考核。
“比如上面要求改厕的覆盖率要达到统计数据的90%以上，但是很多地方在改厕初期进行摸排统计的时候是根据户籍数进行上报，但实际中有很多分户和空挂户，还有一些农户虽然户口在村，但实际已经进城买房生活，这都造成前期统计的数据与实际需要改厕的户数并不相符。为了完成任务指标，基层干部只能找一些不需要改厕的农户来凑数。”
改厕是涉及千家万户农民的大工程。如果完全依靠财政兜底和行政要求，来建高质量的厕所。可想而知，即便是中央投入上亿元的资金也只能是杯水车薪。实际上，在一些经济比较发达、财政收入较高的农村地区，地方政府有能力投入尽可能多的钱来达到改厕效果。但是在大多数以农业为主的中西部农村地区，地方政府拿不出足够的财政支持来全面推进改厕，与此同时，群众的接受程度不一，而政府又面临着巨大的行政考核压力。在种种围困之下，基层干部只能通过形式主义地应付来完成改厕任务，各种“尬厕”出现也不奇怪了。
（三）好事不好做，基层工作急不得
近几年在农村调研发现，农村工作中好事不好做的案例很多，厕改就是其中的典型案例。乡村振兴的战略背景之下，国家对农村投入大量资源，本意是满足农民对于美好生活的期待。不过，现在不少涉及民生的农村工作反而变成了“折腾”农民。其根本原因在于，政府往往过于重视政绩，很多涉及民生的工作在执时变成了政治任务，过分追求大而全、富而美、快而好。在工作的推行上，往往采取顶格管理，通过行政体制的层层加压将工作落实下去，每项工作都要设置统一的考核标准，都要进行严格的考核和督查。这与基层工作的实际不相符合。
实际上，很多涉及民生的工作虽然意义重大，但并不那么急迫，而且农村工作本身有其特殊性，在落实的过程中也需要逐步推进，不能一口吃成为个胖子。但是在层层的行政加压之下，原本不能急迫的民生工作就变成了必须加紧完成的行政任务，基层干部成了任务的被动执行者。在很多工作的执行过程中，都是政府单方面着急，而农户既不着急，也不关心。一旦民生工作没有了农户的关心配合与意见表达，那就有了与农村复杂的实际情况相脱离的风险。原本为农民好的事情最终还落下了埋怨。而基层干部夹在着急的政府和不情不愿的农户中间，只能疲惫应付
国家投入到农村的资源要想发挥真正的效果，还是需要政府少些政绩考虑，而多些实际考虑。改厕是好事，但是好事不好做，农村工作要充分重视基层的复杂情况，切不可急功近利。