乡镇干部：晋升，还是“沉淀”？关键在这里

在税费改革以前，正式的公务员制度还没有建立。彼时，事业编也是干部，也拥有职级晋升空间。只要能力出众，在事业单位也照样可以被提拔。除此之外，乡镇财政相对充裕，乡镇党委书记可以通过给予经济利益，调动乡镇工作人员的工作积极性。

而税费改革以来，乡镇机构改革将乡镇一级的财权上收到县一级，甚至一些乡镇的“财政”已经变成了只留报账员的“财务”。乡镇的人事问题只能由县委组织部定夺，乡镇成了县级政府的执行机关。特别是十八大以来，乡镇的政治资源进一步收紧，乡镇政府内部的动员激励结构发生很大变化。总体上从县乡关系来看，县一级加强了对乡镇人事权、财权的管控和约束，县乡之间已然构成“集权式权力结构”。

在此背景下，近十年来，乡镇干部深切感受到时代发展越来越快、工作效率越来越提速。以笔者2021年4月在广西调查的H县城关镇LZ镇为例。在以项目促发展的思路下，LZ镇忙着提升基础设施、征地以扩大城区面积，以吸引更多工业企业入驻。特别在中央领导人来访之后，LZ镇更呈现出加速发展的态势。

因此LZ镇的工作，更加考验乡镇干部的工作统筹能力。一些干部既要顾及作为窗口部门的本职工作，还要同时完成驻村工作和征地拆迁工作。一位乡镇干部连用9个“越来越”描述LZ镇十年以来的工作变化：

为了应对乡镇工作节奏和内容的变化，乡镇要在人事权和财权双重受限的情况下，培养、调动和激发乡镇工作人员的工作积极性。基于此，不同于处在“集权式权力结构”的县乡关系，从乡镇内部的运作来看，乡镇领导与乡镇工作人员则构成“分权式权力结构”。乡镇政府内部的“分权式权力结构”，为处在县乡“集权式权力结构”中的乡镇，提供了发挥其自主性的空间。

那么，乡镇体制内部如何利用其自主空间，激发乡镇工作人员的工作积极性？

本文结合广西LZ镇的案例，认为激励机制的具体展开方式依附于乡镇工作人员在乡镇政治生态中所处的结构位置，其结构位置又可进一步拆解为乡镇工作人员在“政治生命、家庭生命、个人生命”这三重维度上所处的位置。

所谓乡镇工作人员的“政治生命”，是由一套制度化、程序化的法定规范所确定的。政治生命的存在表征，是乡镇工作人员有一种政治效能感，感觉自己能够作用于公共事务的运行；政治生命的成长标志，是个人工作能力得到锻炼提升，或得到“重用”和“提拔”。自进入乡镇开始工作之日起，乡镇工作人员就开启了自己的“政治生命”。如果严格按照这套理性设计的规范执行，每个乡镇工作人员的政治生命就相当于被完全置于一条有待分拣的工业化流水线上，晋升流程非常机械，政治生命的成长周期和预期寿命甚至可以精确计算出来。

而乡镇工作人员的“家庭生命”，则是由乡镇工作人员所属家庭的发展周期所决定的。新入职的乡镇工作人员一般尚未结婚，此时他的家庭生命尚未开启。结婚标志着家庭生命的开始。此后，乡镇工作人员将经历一段抚养照料人口不断增多、家庭开支不断增大的过程，家庭生命不断吞噬和侵占乡镇工作人员的时间精力和金钱，为他们带来工作压力。等孩子成家立业后，若父母身体尚健康，家庭生命将暂时停止扩张。

乡镇工作人员的“个人生命”，是由乡镇工作人员个人的生物年龄。在日常工作和生活中，个人生命通常被表述为“年轻人”“中年人”和“老年人”。在家庭本位文化主导下的中国社会，个人生命和家庭生命通常相互捆绑并相互影响。根据LZ镇访谈经验，乡镇干部一般将28岁视为一般结婚生育年龄。一旦结婚成家，个人将会面临家庭压力，进而工作心态会产生变化。此时，一个人在工作时会考虑得更多，比如考虑能不能被提拔、能不能为家庭做贡献，心态也会更成熟。在“不想当将军的士兵不是好士兵”的观念下，一部分乡镇工作人员会显得工作动力和积极性更强，做事更有规划。而所谓“年轻人”一般指35岁以下的乡镇工作人员，因为35岁以上就丧失了考公务员的资格。随着年岁的继续增长，一部分乡镇工作人员可能会继续向上流动，另一部分乡镇工作人员则沉淀下来，在既有的工作岗位上停滞不前。个人生命启动了家庭生命，而一旦政治生命的能量无法抗衡或撬动起家庭生命所带来的责任和负担，随着个人生命的继续，作为个体的乡镇工作人员将很难对乡镇工作再抱以热情。在个人生命的年龄轴线上，分布着一条规律的职业心态曲线。

总而言之，政治生命、家庭生命和个人生命，共同作用于乡镇工作人员的情绪，进而影响到其工作积极性。从上述乡镇工作人员三重生命维度的视角出发，一种激励机制要发挥作用，就是要恰当处理乡镇工作人员的政治生命、家庭生命与个人生命之间的关系。个人生命和家庭生命是乡镇所无法左右的。乡镇自主性发挥的主要空间，在于对工作人员政治生命的掌控。因此归根结底，乡镇要达成激励工作人员积极工作的效果，也就是要相应于特定阶段的个人生命和家庭生命，对其政治生命进行特定安排。

2021年4月调查时，LZ镇政府共有工作人员130多人，其中公务员58名，临聘人员37名，公务员多于事业编人员。并非所有事业单位的领导都是事业编人员，比如LZ镇计生站的站长是公务员。在县一级同样如此，比如教育局虽然属于事业单位，但教育局的局长和副局长都是公务员编。

以下大体将LZ镇体制内部的激励机制分为“结构激励”与“个人激励”，分别讨论这两种激励机制中乡镇工作人员政治生命、家庭生命与个人生命之间的互动关系，特别是激励机制如何作用于乡镇工作人员的政治生命。

乡镇体制内部的主导性激励模式，即着眼于乡镇工作人员的政治生命成长，通过对职务、职级、职称或编制类型的梯度层级设置，制造序列化的向上流动渠道，刺激乡镇工作人员实现梯度层级跃迁的欲望。梯度层级的设置，是一种结构性设置，其背后意味着在权力、收入等各方面都出现相应的位阶之差。这种梯度结构一旦固化，就无法对乡镇工作人员产生激励效用。因此，梯度结构要发挥激励作用，其根本则在于以梯度的存在为前提的“流动”。存在流动可能性的梯度结构，对于有可能参与到流动规则之中的乡镇工作人员，自然会产生激励作用。笔者将该激励机制概括为“结构激励”，“制造流动”则是该激励机制得以运作的主要手段。

在结构激励中，梯度结构和流动规则对于乡镇工作人员个人而言，具有笼罩性和前置性。在这种个人与结构的不对等关系中，流动中的个人需要服从于结构中不同梯度的设定而不断调整自己的各种能力以积极匹配结构需求。在人员与事务的关系中，与结构相应的事务是相对确定而被动的，个人则调整自己的各种能力主动参与事务。简言之，结构具有相对稳定性，而个人是动态的。这种动态性，表现为个人行为上的八面玲珑，甚至“拜领导”以求权力寻租，个人原则性总体较弱。

乡镇体制内部的梯度结构设置方式极其丰富。具体而言，其梯度结构大体可归纳为三个层次：第一个层次，是具有质变性质的“显性阶梯”，其特征是跨越编制类型，或者跨越职级，使个人的政治生命在“提拔”中成长；第二个层级，是在“显性阶梯”之间进一步细分的若干细小的“隐性阶梯”，比如从小镇到大镇、从农业镇到工业镇、从虚职到实职、从非领导职务到领导职务、从武装部长到副镇长再到副书记等等，这些衡量尺度可以相互搭配，进而组合搭建出灵活多样的隐微流动阶梯，使个人的政治生命在“重用”中成长；第三个层级，是填补于“隐性阶梯”之间“能力锻炼”，使个人的政治生命在工作经验的积累和工作能力的提升中成长。

在2005年《公务员法》颁布以前，基层对于“公务员”的概念模糊不清，事业编人员也被视为乡镇干部。成为乡镇干部的渠道也很多。不论是村干部、企业干部还是事业单位的干部，只要经过调任和任命，都可以成为乡镇干部。这批调任的乡镇干部一般年纪偏大，虽然擅长以群众工作的方式推动基层工作，但他们普遍理论水平低、信息化管理能力弱，不善于写材料、做报表。那时乡镇工作人员的总体情况是：各方面转任的年老干部多；为数不多的年轻干部更多是下派的县直干部，自下而上选任的年轻干部极少。

在《公务员法》颁布之后，乡镇干部的公务员身份逐渐被社会所认知，非公务员与公务员的位阶区隔也逐渐明晰。在历史遗留的年老乡镇干部逐渐退休之后，乡镇腾出空编，才开始实施“逢进必考”的公务员对外公开招考，使乡镇有了更多适应信息化管理的年轻人。

那么，非公务员与公务员之间是否就形成了不可逾越的鸿沟？其实并非如此。以下归纳L镇在2005年《公务员法》颁布之后仍然存在的指向公务员编的流动方式。

第一种方式，公推直选（2021年换届开始后取消）。只要是通过正规招考进入事业编的乡镇工作人员，就可以经过党代会和人大会的选举，转为公务员。虽然全县事业单位年轻人很多，经过选举升为行政编的机会未必很多，但这毕竟也是一个流动渠道。

比如L镇并非党员的何MM（案例A）之所以能以BS镇林业站专业技术人员的事业编身份，在被借调到县纪委监察组工作3年之后，于2016年（37岁）被提拔为BS镇副镇长，就是因为当时针对事业编人员存在经“公推直选”转为公务员的渠道，乡镇班子成员也专门为事业编转入人员留有一个指标，同时那一次乡镇换届“需要一位非党副乡镇长”。

又比如L镇的叶W（案例E）原本为一名初中语文老师，被抽调到紧缺人手的县教育局秘书股工作3年之后，经过“公推直选”从50多个学校领导干部中脱颖而出，于2009年（28岁）成为公务员，进而开始担任SG镇武装部长。

第二种方式，公务员过渡认定（存在于2001-2003年）。只要成为事业单位的行政人员，都可视为进入了成为公务员的流动渠道，经过培训后内部考试的“过渡认定”，就可以商调为公务员。

比如L镇的陈ZQ（案例I）在当了1年小学老师之后，就进入乡初级中学负责共青团工作，成为学校行政人员。在初中工作2年后，他进入共青团校（现在的青年干部学院）接受了2年培训，并担任了1年中学团委书记、政教主任。此后，他于2001年（29岁）左右通过“公务员过渡认定”，正式转入行政编，任职于县委宣传部。

第三种方式，从“五方面人员”中选拔乡镇领导班子成员（2021年换届开始实施），其位阶上升为乡镇行政编副科级干部。所谓“五方面人员”，即乡镇事业编制人员、优秀村党组织书记、到村任职过的选调生、第一书记、驻村工作队员。

“五方面人员”中包括村支书，有乡镇干部认为该政策可以激励大学生回乡当村官。在该政策实施前，村支书考上公务员后，第一步只能是乡镇政府办公室科员。而如今则是“一步到位”，直接成为领导班子成员。2021年换届时，全县10个村干部报考，但只给2个指标。据刚刚通过该渠道进入乡镇班子的原LX村村支书（39岁）描述，整个过程经历了层层筛选：首先是笔试，10人中1人弃权，6人进入第一次面试，淘汰2人，4人经过体检后进入第二次面试，最后剩下2人进入不同的乡镇班子。

在指向行政编的转编流动之外，还存在指向事业编的转编流动，其路径大概包括三种：

第一种路径，从“98村官”到事业编。“98村官”即1998年及以前中专毕业后被分配到农村做村干部的人员。1998年以后，中专毕业不再包分配，而改为求职者与用人单位“双向选择”。98村官在农村工作2年后，只要表现突出，就可成为乡镇事业编人员。此类人员虽然不能进入行政编，但其工资待遇却参照公务员标准。这一批“98村官”当时在全县共有200多人。如今他们基本已经成了40-50岁的中年人，其中许多人都进入了体制，并走上了领导岗位。

第二种路径，从“大学生村官”到事业编。“大学生村官”集中产生于2008-2015年之间。LZ镇的陈GH（案例B）就曾于2011年（26岁？）成为一名大学生村官。在LZ镇，与他同年成为大学生村官的还有另外2人。而在全县，那一年则有59人成为大学生村官，被分到不同的乡镇。这些大学生村官只要在村庄服务时间满6年（一期3年，服务满两期），在没有找到其他工作、也没有考上公务员的情况下，如果表现优秀，就可以转入乡镇事业编，同时享受公务员待遇。从LZ镇2017年服务满6年的大学生村官的出路来看，他们当中只有1人直接转入乡镇事业编，其他人除了选择经商，就是选择考公务员。总体来看，大学生村官后来都陆续进入了体制。

第三种路径，从临聘到事业编。LZ镇有37名聘用人员，由三种类型的人员构成：一是茶水工、会务负责人、厨房师傅、镇政府大院清扫员、镇政府门卫（3人）、电工（1人）、乡村信息员（工资由镇财政负担）；二是打击非法采砂的“城监大队”（15人，工资由县财政负担）；三是计生站大厅证件打印员、站所后勤人员。临聘人员可通过“竞岗”转为乡镇事业编的专业技术岗，转编转岗后的工资待遇将有所提高。但“竞岗”资格被限定为45岁以下、初中以上，一切50-60岁的关系户都被排除在外。乡镇试图借由“竞岗”精简聘用人员。无法参与“竞岗”的人员将陆续被劝退而自谋生路。只有少数特殊人员，如在LZ乡镇食堂工作的厨师，乡镇不看重其学历，只看重其曾在大型饭店有过厨师经历，因而愿意以每月1500元的工资待遇继续维持其原有的临聘状态。

指向正科级的职级流动，一般发生在行政编内部。根据中共中央办公厅印发的《公务员职务与职级并行规定》，国家公务员职位类别和职责设置公务员领导职务和职级序列，其中职级序列是与领导职务并行的晋升通道。

在乡镇体制内，领导职务序列分为乡科级正职、乡科级副职。领导职务序列的“乡科级”，对应于职级序列的“主任科员”。具体而言，领导职务序列的“乡科级正职”对应职级序列的“一级主任科员”“二级主任科员”（最低）；“乡科级副职”对应职级序列的“三级主任科员”“四级主任科员”（最低）。而在“主任科员”以下，职级序列还包括没有领导职务序列相对应的“科员”，分为“一级科员”和“二级科员”。

与只有1个正科级名额的县局相比，LZ镇设有3个正科名额（书记、镇长、人大主席）。也就是说，在乡镇流动到正科级的机会更多，虽然比县局要更辛苦。而县级机关晋升慢，从乡镇抽调多而很难有空编，流动性比较差。再加上县里规定“没有2年以上的乡镇工作经历，提拔不被考虑”，H县有40多名县级机关科员到乡镇转为副科。

根据制度设计，公务员在经过1年试用期后转正。乡镇为公务员设置了5年服务期，服务满4年后才能被提拔。也就是说，公务员转正满3年后就有资格被提拔为班子成员副职。如果在副职领导职位上工作满2年，则有资格不经过组织委员等职，直接被提拔为班子成员正职。不过“有资格”仅仅意味着可能性的存在，实际上按照最低年限被提拔的几率比较小。

在一般情况下，职级流动与考核评价和评优评先结果密切相关。在乡镇，副科及以上人员都是“县管干部”。县委领导具有调离其不认可班子成员的“班子搭配权”、推荐副科级干部晋升正科的“人事建议权”以及随时评价班子成员并向上级释放具有极大分量积极信号的“人事评价权”。而在任何考评中全面领先和全面靠后的干部都是很少的，大部分干部在各项指标中的成绩良莠不齐。因此，县委在行使上述权力时都带有相当程度的自由裁量成分，使乡镇体制在结构激励中渗入不可避免的、在下级看来具有不确定性的人格化要素。

自2003年开始，LZ镇的换届周期从3年调整为5年，于是出现县委成立考核组对乡镇班子所进行的“届中考核”，其目的是对乡镇班子的履职情况进行跟踪考核，根据班子推动工作的情况而对班子成员进行微调。如果乡镇班子成员工作不力，县委将从本乡镇提拔工作更为得力的人员充实乡镇班子，当然也不排除从县直部门下派干部的情况。下派干部的理论水平和对党的政策的系统掌握能力稍强，不过乡镇干部更熟悉落实到群众的惠民政策，更善于化解调处突出的农村矛盾。因此，县委对乡镇班子进行微调时，更倾向于从本乡镇工作人员中提拔，这就给了乡镇体制内人员更多职级流动的机会。

乡镇副科及以上的“县管干部”由县委组织部、人社局管理，他们每年度都需要向县委书面述职、上交工作总结、参加测评大会。根据县委对乡镇县管干部的奖励机制，评优即可得1500元；连续3年每年都记三等功1次，则可增加其被提拔的可能性。为了吸引县委的注意力，乡镇科级副职干部往往热衷于在分管领域整合资源打造亮点，一方面要获得村支书的支持，另一方面向乡镇党委书记汇报，并希图乡镇党委书记将亮点进一步向县级部门和县委汇报，以此达到让县委领导对某个乡镇副职干部留下印象的目的。如此一来，这个乡镇副职干部就可以一步步进入县委领导的核心视野，为县委领导的圈子所熟悉，并逐步建立起其在县委内的社会关系网，为其进入正科做好铺垫。

当县委认为乡镇班子成员需要补充更多年轻人时，乡镇体制内的年轻干部就拥有更多按照制度规定的最低年限进入领导班子的机会。但该方式若操作不当，就会对乡镇体制的结构激励造成损伤。比如，如果县委在乡镇换届过程中将乡镇干部年轻化操作为“唯年龄”“唯学历”，甚至出现“名校情结”和“学历崇拜”，破格提拔刚从名牌大学毕业两年的选调生为乡镇党政正职，这些没有经过多岗位历练、缺少基层工作经验的人员是否能够服众、是否有能力领导那些经验丰富的基层干部暂且不论，这种“空降”式的提拔方式至少会严重扰乱乡镇工作人员的流动生态和晋升预期。

即使不是“空降”，提拔年轻干部进入领导班子，就意味着少数人晋升的突然提速，以及另一部分乡镇干部晋升速度的相对降低。这种情况很容易导致另一部分乡镇干部的不满。为了避免其他干部的不满情绪，对年轻干部的提拔一定要提拔那些在工作一线的综合考核和单项考核上都排名靠前的干部。毕竟乡镇体制内部，特别是科级干部之间，是个信息对称的熟人社会，提拔的原因是所有人员都关注且迟早会知道的信息。因此，确认提拔对象在同事之间的声誉、对提拔对象的同事给出一个能够服众的提拔理由十分重要。比如H县要求LZ镇的班子成员里要有至少1名30岁以下的青年人才，35岁以下要占到30%以上。为了避免领导班子年龄断层，包括LZ镇在内的一些乡镇本着“年轻干部能用就用，只要年龄合适”的原则提拔干部，“年龄合适”的前提是“能用”。领导也并非随意安排提拔人选，他们对提拔人选的能力和性格非常熟悉，同时他们“既看提拔人选平常的工作成效，也看周围人对提拔人选的看法”。他们相信，能把一项工作做好的人，做其他工作也不会差。在综合评估乡镇工作人员年龄、能力、考核排名和民主测评等多方面情况的基础上，他们尽量按照制度规定的最低年限提拔年轻干部。这样就可以在避免其他乡镇工作人员非议的同时，发挥显性职级阶梯对年轻干部的激励作用。

对于乡镇的非县管干部，则由镇党委负责评优评先。在LZ镇，各个站所的评优比例为15%，公务员与事业单位的评优分开运作，各自的评优结果分两次要上党委会讨论决定。对于公务员而言，评优也将为其晋升增加筹码。

除了工作亮点、年龄、能力、体制内声誉等要素，指向正科级的职级流动还与乡镇县管干部，尤其是镇委书记向县一级的流动能力密切相关。镇委书记的被提拔，将为整个乡镇创造指向正科级的职级流动空间，下面的干部看到晋升希望就会充满干劲，于是形成乡镇体制内激励的正向循环。

但不论对于正科干部、副科干部还是非县管干部，得到提拔的前提是工作中没有受过处分，也没有在绩效考评等各项排名中接连靠后。一旦出现产生社会影响的工作事故，社会舆论和中央部委就会将其负面影响进一步延伸和放大，干部将受到处分。即使县委或乡镇党委拥有提拔上的自由裁量权，也不可能再对受到处分的干部进行提拔。

而对于乡镇干部，特别是乡镇县管干部而言，任职期间的经历往往是“风高浪急，大事不断”，“每件事对于提拔都可能是致命的”。县一级以上，被问责的机会少，项目都是在基层落地，难点、堵点都在乡镇。如果责任没有分清，问责执行就会走样，挫伤基层干部的积极性。

比如LZ镇多位副科级干部都提到2019年“纪委问责家属冒领去世老人高龄补贴”一事。按照规定，80岁以上老人一旦死亡，就应从高龄补贴名单中删除。但老人去世后，老人家属不告知，不是专门做社保的村两委对此也不知情，政府还继续为已去世的老人发放了几个月85元/月的高龄补贴。市纪委通过数据比对发现问题后，分管民政的副科级乡镇干部被行政处分，该处分被记入档案，影响期半年。而乡镇干部认为，高龄补贴管理机制里没有协管员，完全靠人工监管；几万人的社区，有些人还是在外地生活，没有机制反馈信息，人死之后3-5月都不知道也很正常。“没有完善年审、协管、信息化管理、报告制度，镇里哪有这么多力量天天一户一户去查？”有乡镇干部指出，解决问题的关键在于，上级落实经费请人协管此事，建立信息管理反馈系统，发现某某户可能冒领，就让乡镇现场核查，把问题了解清楚、追收钱款即可。然而现在的情况是，上级不想办法解决问题本身，而只是想通过此事来处分人。对此心存不满的乡镇干部表示，“资金也不大，也不是主观故意，无论谁来做，都会出问题”，“我已经很卖力工作了，还是出问题”。纪委随意扣帽子、容错机制不健全、“不人性化”，严重影响他们的工作积极性。纪委问责和处分，等于为他们的政治生命插上一刀，他们对此感到委屈和不服，却无从申辩，只能照单全收。

LZ镇负责过扶贫工作队的分管干部表示，他管理多少名工作队员，就相当于他身边埋着多少枚炸弹，随时有可能葬送他的政治生命。LZ镇乡村振兴办主任反复用“心累”描述自己的工作状态，因为乡镇工作让他非常没有安全感，“不知道下一秒会发生什么”，精神时刻高度紧张。LZ镇一位刚刚被提拔为县处级干部的镇委书记，对乡村振兴办主任的描述深感共鸣。这位书记说，他被提拔完全是运气好。即使已经得到被提拔的消息，但只要还没有到正式离开LZ镇的日期，他都还在担心乡镇是否会突然发生意外事件，因此必须不断在各种中心工作现场之间来回走动，通过保持“在场”的方式缓解精神压力。

总而言之，干部选拔是一个重要的甄别机制。不论是县委对乡镇县管干部的提拔，还是乡镇党委对非县管干部的提拔，都必须考虑提拔的公平性。具体而言，即考虑嵌入在熟人社会中的人事变动是否会扰乱其他乡镇工作人员的人事预期，还要考虑其他人员是否愿意与提拔对象“搭班子”。未受处分、年龄适合、能力突出，并在乡镇熟人社会中享有声誉，是乡镇工作人员在显性阶梯中得以向上流动的必备条件。

从原则上看，存在于乡镇体制“显性阶梯”之间的“隐性阶梯”，包括从小镇到大镇、从农业镇到工业镇、从虚职到实职、从非领导职务到领导职务、从武装部长到副镇长再到副书记等多种类型。

比如，最常见的一类隐性阶梯是从小镇到大镇。小镇与大镇在空间上构成“边缘—中心”的关系格局。大镇之所以相对于小镇位于隐性阶梯的上一级台阶，其关键原因是大镇在晋升流动性上更具优势地位。以LZ镇为例，该镇是辖区含括整个县城的城关镇。据2016年在廉州镇出任副镇长的叶W所述，“在LZ镇只要任劳任怨，都有可能被提拔”。自他2016年到LZ镇工作以来，镇委书记换过1任，基本每2年半换一任；人大主席换过2任；镇长换过1任，最近一任镇长在笔者调查前几个月刚被提拔，因此在调查时空缺；组织委员即将到其他乡镇做人大主席；副镇长将被提拔到县局机关；2名扶贫办主任2019年被提拔，到其他乡镇做党委委员；纪委、扶贫、清洁办、信访室的公务员，都有可能被提拔为其他乡镇的副科。

之所以大镇存在更多晋升机会，是因为大镇拥有小镇所不及的治理规模、治理密度和治理负荷。比如自2015年以后，LZ镇的工作就涉及征地拆迁、扶贫、乡村振兴、社会维稳、乡村建设等重大中心工作，以及打击违法犯罪、吸毒人员和提升群众满意度等常规工作，LZ镇工作量是其他乡镇的几倍。有乡镇干部形容，在LZ镇工作会“做一年怕三年，简直做了半条命”，不但工作没有双休日，没有午休时间，还没有加班费。

不过，工作量大的另一面，就是更多展示工作能力的机会。通过各方面充满挑战的艰巨工作，有工作实力、有工作冲劲的人才，就会在工作中展示更多亮点和创新。一旦把中心工作完成好，比如保质保量完成征地任务或扶贫任务，这些征地或扶贫一线的工作人员，就能享有更多提拔机会。LZ镇干部将其概括为“背的责任越大、承担的工作越难，提拔机会越多”，“做事”的过程本身就是“一线选拔机制”。

大镇在提供更多展示工作能力机会的同时，也意味着更受县领导的关注，使乡镇工作人员与县领导有更多接触机会。LZ镇的现任人大主席，曾在该镇党政办任职期间负责了几个月团委工作，其出色的工作能力被县组织部领导发现，进而被提拔为团县委副书记。据他所说，这次提拔比较突然，他从没有想过到县里工作。但只要在大镇工作，一般而言，工作能力出色的人得到提拔“是躲也躲不掉的”。

当然，工作量越大、急难险重的工作越多，也同时意味着更多被问责的风险。即使征地拆迁是展示工作能力的重要平台，但也并不意味着乡镇工作人员争先恐后承接拆迁工作。因为拆迁现场存在诸多不确定因素，一旦拆迁失败，就等于宣告自身工作能力的不足。而一旦出现工作失误，就可能意味着产生恶劣的社会影响，断送自己的政治生命。因此大镇工作的“高收益”与“高风险”并存，“LZ镇的书记，基本都会被提拔。不被提拔的那个，后来是被抓了”就是对此状态的真实写照。

从LZ镇的实际案例来看，现实中这些类型的组合方式则更加多元，在多重隐性阶梯并行上升或错时上升的情况之外，还出现权重较小的隐性阶梯下行而权重较大的隐性阶梯上行等交叠错落的复杂状况。比如：

案例B：小镇股级→城关镇科级非领导职务

案例A：小镇副镇长（副科）→城关镇副镇长（副科）→县局（副科）

案例E：小镇武装部长（副科）→小镇副镇长（副科）→城关镇副镇长（副科）→城关镇副书记（副科）

案例F：小镇股级→城关镇股级→县级小局副科→县级大局副科→城关镇正科

案例G：小镇股级→县级小局股级→大镇副科→城关镇副科→县级大局副科

案例J：小镇股级→城关镇股级

案例C：县级科员→大镇党委委员、武装部长（副科）→小镇党委委员、副镇长（副科）→大镇党委委员、副镇长（副科）→城关镇人大副主席（副科）

案例D：小镇党委委员、副镇长（副科）→城关镇党委委员、武装部长（副科）

案例H：大镇科员→城关镇科员→城关镇副科级非领导职务→小镇副科级领导职务

案例I：县级小局股级→县级大局股级→县级副科→县级政协党组成员、办公室主任（正科）→城关镇镇长（正科）→大镇书记（正科）→城关镇书记（正科）→县副处级非领导职务

可以发现，多重隐性阶梯并行上升的情况其实不多。在实践中出现较多的情况，是多重隐性阶梯错时上升，以及权重较小的隐性阶梯下行而权重较大的隐性阶梯上行。这是因为，与多重隐性阶梯并行上升的情况相比，后两种情况能够进一步突破显性阶梯之间的内部结构，进一步拉长隐性激励结构，让职级门槛更加绵密，造就更多隐性晋升台阶，也让处在结构之中的乡镇工作人员产生政治生命因不断向上流动而不停成长的感受，因而出现“提拔一次可以高兴十几次”的心理状况。LZ镇现任人大副主席林HA（案例C），曾在35岁时凭借党委委员的身份，从人口8万的镇交流到人口2万的镇。虽然从镇的规模上看是从大镇交流到了小镇，但从职务上看，却是从武装部长变成了副镇长。就职级而言，武装部长和副镇长同属副科级。但在职务排序上，副镇长排在武装部长前面。林HA回忆他当时的心情是“感觉很新鲜，更主要是挪动了就有点高兴”。

复杂的隐性阶梯设置并不是成文的正式制度，但体现在党委安排工作时对工作权重的细分中。隐性阶梯的存在，有如排队时重层叠套的“蚊香队形”，它缓解了乡镇职级流动队伍的拥挤和竞争的白热化，让竞争变得有序；又有如绕远与上升并存的盘山公路，它缩减了上升流动的时间周期，甚至让人感觉每一步都在上升，但却增加了真正登上下一个显性台阶的时间消耗。在漫长的消耗战中，有的人因家庭生命和个人生命的原因而几乎不可能再登上下一个显性台阶，但隐性阶梯的存在却提示着他的政治生命仍未结束。因此，乡镇职级流动的淘汰过程是一个缓慢的过程，隐性阶梯的存在让乡镇工作人员即使在某一个显性台阶上沉淀下来，内心也不会太失落。

所谓能力锻炼，相当于填充在隐性各梯级之间的流动预备状态。从梯级流动上看，这种预备状态表面上如同原地踏步。但关键在于，预备状态嵌入在向上流动的结构之中，并以向上流动为预期。因此，预备状态其实是梯级之间乃至进入乡镇体制梯级之前的过渡状态，其本身也预示着个人能力的提升和个体政治生命的成长。

能力锻炼以相应于特定职务的工作事务为载体。在进入乡镇体制梯级之前，村官事务是能力锻炼的重要途径。对于“98村官”而言，他们中专毕业分配时，面临去县级机关或当村官的两种选择，而其中大部分人都选择做村官，因为村官事务比更有工作规律、事务更加单一、更少与群众打交道的县级机关事务更能锻炼人的工作能力，农村条件也更加艰苦。在2008-2015年间进入农村工作的“大学生村官”同样感觉如此。刚刚毕业不久的村官欠缺基层工作经验，他们需要学习用当地方言与群众打交道，跟着村干部挨家挨户实地了解村民的需求，引导协助村干部解决村民问题，有的村官还会用本子记录村干部的工作经验。通过书本学习、实践和培训，村官一般用半年左右就能适应和融入农村基层工作。

基层是培养“通才”的地方。与村官工作类似，乡镇工作也要频繁直接接触群众，参与政策落地。由于负责对接县里的几十个单位，乡镇事务涉及的面非常广泛。相较于稍显宏观抽象的县级工作，乡镇工作也表现出直接而具体的特征。进入乡镇体制之后，为了锻炼能力，年轻干部基本不会专项做一种工作，而是往返于多个部门，在多个岗位上历练。

在事务上，参与中心工作显然是锻炼能力的绝好机会。刚入体制的年轻人参与中心工作，一方面不会因失误而遭遇自上而下的直接政治问责，另一方面又可跟随乡镇班子成员，锻炼做群众工作的能力。

从部门来看，县纪委、县基层办、县委组织部、县委办、县政府办等等综合部门，都有利于能力锻炼。比如，曾被抽调到县纪委工作的何MM（案例A）就表示，在县纪委工作的3年，她的工作能力成长最快。她跟了几个领导做事，协助身为纪委监察局局长的组长对接15个乡镇的一把手，同时还要对接市和自治区，把工作布置给乡镇。在到县纪委工作之前，她“见一个领导都怕”。而有了在县纪委的工作经历之后，她的问题发现能力、协调对接能力、沟通能力、文字材料整理和制作能力都得到很大提升，

而曾被抽调到县基层办（组织部下面的事业单位，全称“基层组织建设协调和领导小组办公室”）的张W（案例D）则认为，基层办是一个培养锻炼人的绝好平台，不仅锻炼协调能力和组织能力，还锻炼语言文字表达能力，而且“全县都协调过，到乡镇没有协调不了的”。不仅基层办，组织部门都是人员流动非常快的“锻炼平台”，“只有非常难培养的人，才留在那里”。

在乡镇一级，党政办、组织室和扶贫办的工作比较综合，也比较容易上手，更适合锻炼培养年轻人。比如党政办的工作，会让年轻人更快了解全镇情况。同时由于办公室主要负责领导的后勤事务，领导的指示也会通过党政办发布，年轻人将学习到更多材料写作方法和突发事件处置方法。

在梯级流动的预期之下，能力锻炼本身就等于政治生命的成长，能够对乡镇工作人员，特别是其中的年轻人产生激励作用。他们相信，有能力的人总会被领导发现，“即使县里看不到，乡镇书记看得到也可以推荐提拔，村干部也可以推荐提名乡镇干部的提拔，填写县委组织部的表格，按照年龄、岗位，过会商量定岗”。因此为了锻炼能力，乡镇里的年轻人主动去做最脏最累的活，努力承担一部分急难险重的任务。“治理”“激励”与“培养”三个要素，有机统一于年轻人身上。在晋升预期下，他们加班加点不抱怨、不推脱。由于家庭生命周期尚未开始，刚参加工作的年轻人如同一张白纸，没有太重的功利心和太多心理负担，只是怀着一种朴素的愿意干活以锻炼自己的心态。

乡镇领导也认为，“压力大、忙、辛苦”对于年轻人百利而无一害。十八大以后，乡镇在物质激励方面能够使用的手段减少。在此情况下，LZ镇书记就表示，激励年轻干部的最好方式，是迎合他们渴望得到能力锻炼和政治生命成长感的事业心。比如，LZ镇书记利用晚上时间定期召开年轻干部的座谈会，通过自己成长的亲身经历，强化年轻干部对获致梯级流动机会的信心，与年轻干部通过微信建立直接沟通渠道；同时以“压任务”“压担子”的方式创造锻炼能力的平台，让他们担任乡村办、扶贫办中产业组或项目组的负责人，明确年轻干部的工作范围，让他们在与镇领导、贫困户和村委的经常交流中逐渐成熟，并且每个人都感觉能够借能力锻炼的平台得到升迁机会。如此一来，年轻干部就逐渐建立起对乡镇工作的责任感和主体意识。

总而言之，从以上对乡镇体制内结构激励机制的分析来看，不论是显性阶梯、隐性阶梯还是能力锻炼，都是旨在制造一种向上流动的梯度序列。显性阶梯、隐性阶梯也蕴含在能力锻炼之中，比如平调可以让乡镇工作人员接触新的工作领域，而纵向流动则可拓宽和更新他们的思考视野，让乡镇工作人员政治生命的成长能够借由梯度序列的标定而得以外显，并使参与其中的人员获得深切的政治生命成长感。

不过，乡镇体制内结构激励产生效用的前提，是工作人员的主观能动性都被框定和依从于稳定而微妙的梯度流动规则。乡镇工作人员的主观能动性之所以能被框定，原因在于乡镇体制内的那套梯度流动规则结构能够服务于乡镇工作人员的政治生命成长。然而，乡镇的梯度流动规则结构对乡镇工作人员政治生命成长的服务能力，又是存在特定边界的。这个边界，与乡镇工作人员个人生命中的年龄要素有关。

按照制度规定，35岁是报考公务员的最高年龄。一旦超过35岁，大部分非行政编人员转为事业编，基本就宣告政治生命的停滞。而对于行政编人员而言，虽然公务员转正后最低只需3年即可提拔到副科级，但要从副科级进一步上升到正科级，其间要迈过多少隐性阶梯却具有很大的不确定性。

在LZ镇的案例中，林HA（案例C）考公后用4年时间被提拔为副科级，但此后8年直到如今，他仍然还是副科级；叶W（案例E）至今在副科级岗位上已经停滞了12年；刚刚提拔为正科级人大主席的苏（案例F）则在副科级岗位停留了8年；只有极少数人，如LZ镇书记，仅在副科级岗位停留了4年。

大部分行政编人员，其政治生命都会陷溺于无尽延续的隐性阶梯。随着他们年龄的增长，特别到了40岁以后，他们在乡镇体制内将很难再向上流动，最终停滞于某一级隐性阶梯的台阶上。从“流官”转为“守吏”的过程，意味着梯度流动规则结构服务于特定乡镇工作人员政治生命成长的能力逐渐衰弱以至于消失，乡镇工作人员的政治生命成长停滞，其主观能动性不再被体制内的结构激励所束缚和控制。一旦政治生命的力量无法与家庭生命所产生的消耗力量相抗衡，乡镇工作人员的主观能动性必然倒向为家庭发展需求的服务中去。当他们被排斥在流动规则之外，梯度结构对他们的激励，最终就转变为他们在梯度结构特定位置上的惰性。

在乡镇体制内部，大量40岁以后的事业编人员、中层干部甚至部分班子成员，都已被排斥在梯度结构的流动规则之外，不再有被重用和提拔的预期和可能性。他们的政治生命就此停滞，并被不断扩张的家庭生命需求而日益蚕食。

此时，他们在梯度结构特定位置上的惰性特别突出，这种惰性表现为工作上只完成本职工作而“不求上进”，心态上“波澜不惊”，个体拥有极强的原则性。梯度结构和流动规则对于他们而言不再是笼罩性的，相反他们对梯度结构和乡镇政治生态往往表现出一种超然的驾驭感。他们不再不断调整自己的各种能力以积极匹配结构需求。

笔者将此类干部称之为与“流动人员”相对的“沉淀人员”。为了调动他们的工作积极性，乡镇领导需要根据他们的能力存量，主动调整对他们的事务安排。简言之，与个人因事务而不断自我成长、自我调整的结构激励逻辑恰恰相反，为了激励他们，事务设置需要因个人特质和工作能力而调整，而他们的个人特质和工作能力是相对稳定不变的。相对于着眼在政治生命成长的“结构激励”而言，“个人激励”的关键是让他们能够意识到，自己的政治生命虽然没有成长，但也并未结束。在对事务的完成过程中，他们可以感受到自己的政治生命仍然存在。

由于所处个人生命与家庭生命阶段的不同，并非所有乡镇党政班子成员都处在结构激励的机制之下。然而，当下上级对乡镇党政班子的问责越来越多、监督越来越紧、要求越来越高，乡镇党政班子成员的责任也越来越大，但他们能够从中获取的利益却越来越少。如果班子成员身处梯度结构的流动规则之外，在其岗位上表现出没有很强责任心和追求的惰性，其工作就很容易受到问责和困难的波及，进而影响到整个党政班子的工作状态。

从LZ镇书记的治理经验来看，激活这些丧失被重用提拔可能的党政班子成员的方式，可以大致概括为“放权”与“造势”两类。“放权”与“造势”的功能都在于重新确认党政班子内个体成员的政治生命仍然是存在的。

所谓“放权”，即为他们赋权，让他们可以自己拍板做事情。具体而言，即让班子内的分管领导主动谋划工作、把握做事的分寸，在周一例会召开前组织各站所进行会商后，先去推动工作，不用凡事向一把手请示。若工作推动不下去，或遇到重大事件，分管领导才需要在例会上向书记镇长报告。乡镇一把手只负责为他们分配人财物等工作力量，让他们在具体的工作中真正成为独当一面、能够自主决策工作落实的领导，这样就能增强他们在乡镇工作中的效能感。否则，如果乡镇一把手总是警惕班子成员挑战自己的权威，班子成员也担心领导给他穿小鞋，就会缩手缩脚不敢决策，甘当二传手，凡事依赖于书记镇长，发挥不了主体性和主观能动性。由于LZ镇书记“不搞集权制而搞放权”，分管领导不会经常到他办公室去或给他打电话。也只有如此放权，一个大乡镇的一把手才能真正腾出时间抓重点难点工作，集中力量解决问题。

所谓“造势”，即帮助他们树立威望和权威。当他们推动工作受阻时，一把手及时跟进，主动帮他们解决问题。比如，若看到中层干部在工作群里公开顶撞某个班子成员发生，LZ镇书记会及时找到那位中层干部，对他进行思想教育，在例会上通报这种行为，并要求他私下向那位班子成员道歉。如果书记此时不出面，那位班子成员下一次就可能不敢管理中层干部，也可能发生更多其他中层干部顶撞班子成员的事件。乡镇一把手的上述做法，有利于树立其他班子成员的微威信。

乡镇内部的激励机制，归根结底是要调动工作人员的积极性。在这种看似情绪和价值感释放过程的“积极性”背后，其实具有其得以存在和维持的理性根基：其中一种理性根基是，积极工作与重用提拔和能力提升等政治生命成长之间是否具有因果关联；另一种理性根基是，积极工作与发挥社会效用等彰显政治生命存在的外在表征之间是否具有因果关联。

乡镇里的“流动人员”之所以表现出“工作上进”“有干劲”“拼命干”的面貌，是因为较为稳定的结构激励，给予他们对于积极工作与政治生命成长之间存在因果关联的稳定预期。基于这种理性预期，他们甘愿积极承担许多其实超出其本职工作之外的中心工作。

而对于中层干部中的“沉淀人员”而言，他们政治生命的成长空间有限、成长动力不足。他们从“流动”转入“沉淀”经历了渐进而漫长的过程：乡镇体制内部公认丧失报考公务员资格的35岁是一道坎，认为会出现“35岁现象”；认定丧失成为班子成员资格的45岁是另一道坎，并称其为“养老心态线”；将无力流动者纷纷退居二线的53岁视为第三道坎，认为会出现“53岁现象”。因此可以说，乡镇体制内部的“沉淀现象”是一种可以被制造流动的激励结构不断再生产的“社会性沉淀”。“沉淀人员”其实是被梯度结构甩出结构之外，因此不再梯度结构激励所制约的一种人事类型。

作为曾经的“流动人员”，沉淀下来的中层干部难免陷入对自己为何从“流动”转入“沉淀”的反思。经过反思，走过许多岗位、经历过许多事的中层干部会发现，其实“影响用人的因素很多，努力工作只是其中一项”，“脱贫工作受关注，提拔可能性最大，不过据我观察，同时搞扶贫的积极工作的同事，被提拔的也没几个”——积极工作与政治生命成长之间未必存在因果关联。他们清楚地看到“包装台账，容易出成绩。会总结的，提炼口号，会宣传，出经验，就会被提拔”——“流动人员”在结构激励之下所表现出的积极性，其实只是在政治驱动的唯上主义心态之下而产生的集体亢奋而已。

这些“沉淀”下来的中层干部基本已超脱于政治生命成长之外。遭遇“副科天花板”之后“人到中年”的他们，心里更想的是回归家庭。他们8小时之外不再加班，也不想把工作带回家。对于他们而言，由于政治生命的衰败，基于“流动”而产生的“政治生命服务于家庭生命、家庭生命支撑政治生命”的正向循环已被打破，转入“家庭生命消耗政治生命，政治生命无力支撑家庭生命”的负向循环。他们回忆曾经的自己“也曾没日没夜地干，家里小孩管不了”，却只挣着可能还不比妻子更多的工资，既错过了孩子的成长过程，又让妻子受累。在自责中，他们在工作上逐渐变得仅仅维持科层制循规蹈矩、按部就班的底线状态，“安排我干什么，我就干什么，做个闲职就好，一个萝卜一个坑”，“工作是本职，额外的就不想做太多”，“我会干好我的本职工作，最听话的就是我”。他们对于名利的欲望逐渐淡薄，甚至自嘲自己“不求上进”，因为他们“不跟领导套近乎，也不宣传自己做的事”；不再有基于政治生命成长预期的欲望去突破关系圈层，认识县里面的领导、经营人际关系，也不再试图揣摩领导对工作的想法和排布。一旦抽离政治生命成长这个目标，这些行为都不再有意义。此外在多个岗位上经历了太多，他们也不怕被问责。乡镇里的“流动人员”一般将他们称作“老油条”。

不过，大部分进入政治生命衰败期的中层干部还有一个特点，就是比较看重工作本身的社会效用。他们在工作方面之所以表现消极，除了工作无助于政治生命的成长之外，还有一个重要原因在于他们认为该项工作在社会效用方面毫无意义。由于他们不再调整自己以迎合提拔重用所需，他们的工作表现出极强的原则性，比如在管理手下干部时“六亲不认，不做老好人”“谁的人情都不卖”，如果手下干部不配合工作，他们在年终考核签字时直接写“不合格”，连续2年不及格就将其调到边远乡镇，“2小时车程才能回县城，他们就害怕了”。如果手下干部不服，求援于上级领导，他们也不怕：“那你叫那个领导来干我的工作？”

同时，他们也更敢于批判和抵制与其价值不符的工作。通过分析他们所批判和抵制的工作内容，可以发现这些工作基本都是被他们判定为“做无用功”的工作。比如调查访谈的一位曾在2016-2017年负责脱贫攻坚工作的中年中层干部，就很直白地表明他在工作一开始就感觉“有些理念不太对”，做的很多都是没有必要的“无用功”：

“地方政策反反复复。上面没有定论，有什么责任甩到我们身上，上面怕担责任，存在官僚主义、形式主义，我感觉工作没有太大意义，工作找不到价值，又有很多事必须去做。 周五下午开会布置工作，周一要交材料，就必须加班做。报表一时半会儿做不出来，我又要应对上面，又要安抚下面。报表很多时候是无用功，反复调整，弄得我们很心累。政策和方向是好的，但很多工作我不知道是在干嘛，过程值得商榷。我很反对白加黑、5+2。”

“迎检、做报表、做台账资料，我头就大了，加班都是做这些，没有意义，说到这个我就头大。上级检查，为什么不去现场实际去看一下？如果不是正式的人大会、党大会，会议记录、工作照片，但都没有正式的会议通知。领导就会说，按照上面的要求，正式会议通知应该有。我就没话说了，你要扣分就扣分。给你打个正式会议通知，有什么意义？照片都有了，还要有通知？结果蕴含前提，还要证明前提？我是爸爸，还要证明我是男的？我看到他们工作都难受。”

如何才能让“天花板干部”在工作中不再消极，变为能干事、能够服务于乡村治理的人？其实上述逻辑的反面，就为问题的解决提供了方案：即使工作不能为他们带来政治生命的成长，一旦能够体验到工作所产生的社会效用，体验到其政治生命的存在感，他们在工作中就有可能焕发基于上述第二种理性根基的积极性。就有被称作“老油条”的干部坦言，他还是有“大我境界”的：“如果有急难险重的事情让我往河里跳，我立马跳下去。只要能有益于社会。”显然，一旦他们的积极性被激活，“老油条”就有可能转化为乡镇中心工作的主力军，即“中坚干部”。“老油条”和“中坚干部”是处于政治生命衰败期的中层干部的一体两面，两者之间的距离仅一步之遥。

那么，如何让他们体验到工作所产生的社会效用？这就需要根据他们的能力存量，为他们安排特定事务。“老油条”作为在干部分流过程中沉淀下来的人员，他们善于应付检查，也善于做群众工作。前者意味着，如果不能让他们感到工作的社会效用，他们一旦不想说真话，就会加增整套治理体系的协同运作成本。后者则意味着，一旦他们认为工作能让自己感受到政治生命的存在，他们愿意说真话，则可以发现他们对于工作的难点和堵点实际上是看得很透彻的。他们熟悉各种一线工作的技巧和套路，因长期浸润在群众工作的现场之中，而已经积累了厚重的社会关系。

基于此，有的乡镇善于以团队化的方式，靠沉淀人员看重的“兄弟关系”激发工作积极性。有的乡镇则让沉淀人员进入督查组，或引入“师徒制”，为他们安排带动年轻人成长的工作任务。

LZ镇让沉淀人员找到工作意义感和价值感的做法，主要是让退居二线的主任科员、副主任科员等中层干部发挥他们群众工作的特长，加入拆迁队，常驻指挥部。他们会感到“征地拆迁很有意思”，因为“去做工作就是聊天”，可以“走来走去到处聊天，比较随意，想去哪户谈就去哪户谈”，工作相对自由，不需要早八点报道，只要把工作做好就行；他们也有成就感，“每天能完成一两项任务”。

除此之外，针对少数轻视政治生命的价值体验、将情感过分寄托于家庭生命的沉淀人员，LZ镇则致力于引导沉淀人员走出对家庭生命的沉溺，重新建立家庭生命与政治生命存在感的正向循环。比如LZ镇书记帮他们协调解决一两件“外面人难办的事”，到沉淀人员家中喝酒聊天，让他们感受到书记的关心，取得他们对领导的信任和感激，避免他们之间产生“认为领导水平不行，于是坐而论道，吃拿卡要”的现象。私人感情，是重建家庭生命与政治生命存在感之联结的基础。在此之上，乡镇强调一些有损于家庭生命的负向激励机制。

比如，若不上班，上级将扣除整个政府团队一年的工作绩效。如此一来，某个沉淀人员“拖后腿”会影响其他看重钱的沉淀人员的家庭收入，“特别是年老一点的妇女会把钱看得很重”。这种责任连带关系，就构成沉淀干部之间基于“政治生命的存在影响家庭收入”之因果关系的相互监督和制约。

又如，若不配合工作，将会被上级“流放”到无法顾及家庭生命的偏远乡镇。该手段也会对少数沉淀干部的懒散行为产生震慑作用。

相对于乡镇里事业编人员的庞大基数，能够转编为行政编的事业编人员并不多见。乡镇没有高级工程师的事业编岗位，工龄较长的事业编人员可以被调整到管理岗，延迟5年退休，退休时工资可以稍高一些。大部分事业编人员的政治生命成长空间极为有限，

成为事业编基本就意味着政治生命成长的停滞。这些事业编人员往往文化水平较低，不是党员，也没有晋升欲望，“不想当官”，只是机械地挣着每月不多的工资。虽然事业单位可以根据情况拿出部分经费给事业编人员发福利，但许多站所并没有足够工作经费，无力为事业编人员发放绩效奖励。因此，事业编人员年终只能获得9000元生活补助。事业单位也没有公车，事业编人员开展工作往往要开自己的车。可是与公务员不同，他们却不能每月领取车补。乡镇即使想支持事业单位，却也没有足够的财政实力。

总而言之，以流动为前提的结构激励很难在事业编人员身上持续发生作用。而积极工作不但不能带来收入的增加，反而还有可能消耗一部分收入。

不过，事业编人员经常被抽调到临时机构，承担与群众接触频繁的一线工作，比如负责拆违的城监中队，或成为扶贫驻村工作组的组长。由于现在一般强调“责任倒排”，县市副职的责任还没有乡镇政府的责任重。一些事业编的所站长，并没有获得实质权力和利益，却也受到上级问责过滥的波及。这就导致事业编人员消极怠工，没有人愿意当所站长。因此，乡镇领导就需要在结构激励之外，另行考虑对事业编沉淀人员的激励方式。

根据在LZ镇的调查，一些40多岁的事业编人员之所以还能配合乡镇的抽调，愿意在一线积极工作，除了一线工作有获得额外补贴的可能（如驻村干部每月可获得2000元驻村补贴），更为根本的原因在于他们能感觉到书记、镇长对他们比较信任。对于步入中年的事业编人员而言，他们压力的最大来源是家庭。一位能够理解他们养家辛苦的领导，也能够激发他们对于领导的感激。如果领导照顾某位家庭负担沉重的事业编人员，将能够领取较高补贴的事务安排给他，他当然会积极工作。

LZ镇的经验表明，来自领导的肯定、信任和照顾，以及服务于家庭生命的资金补贴支持，是激发事业编人员工作积极性的关键，因为这些要素能够让事业编人员重新感受到自己政治生命的存在和意义，进而重新建立政治生命对于家庭生命的正向回馈。

“流动”和“沉淀”是乡镇体制内人员的两种基本面向，前者维系着乡镇运转主体的不断更新，后者则维系着乡镇运转的稳定性。以乡镇工作人员的个人生命为轴线，政治生命与家庭生命在这根轴线上展开着互动，争夺着乡镇工作人员的注意力。

体制内梯度结构所制造的“流动”，会不断滋养政治生命的成长，使政治生命服务于家庭生命、家庭生命支撑政治生命，这将成为激励乡镇工作人员积极工作的最大源泉。因此，通过设置更多流动通道、安排更细密的流动梯度和更多元的能力锻炼平台，以扩充和提升“流动”的包容性，一是可以让“结构激励”辐射更广阔的工作群体；二是可以让“结构激励”在个人生命的轴线上维持更长久的激励果效。

然而，年龄、性别、学历、转编考试成绩等硬性资格限制，以及工作考核与问责处分，都推动着一代又一代的乡镇工作人员从“流动”逐步走向“沉淀”。

“沉淀”意味着政治生命成长的停滞，意味着乡镇体制梯度结构的排斥性。对“流动”的限制要素越清晰、规范性越凸显，梯度结构的排斥性就越强。提升梯度结构对“流动”的资格要求，如强调年轻和高学历，就会把一大批有能力的干部提前推入“光棍心态”，使他们过早脱离“结构激励”的辐射范围。

随着个人生命轴线的向前延伸，家庭生命的负担不断增大。因此，乡镇的沉淀干部一般面临“家庭生命消耗政治生命，政治生命无力支撑家庭生命”的处境，他们会逐渐将个人生命的重心移向家庭。降低“流动”的包容性，意味着乡镇不得不面临更多工作积极性需要被激活和调动的沉淀人员。

与“结构激励”相比，针对沉淀人员的“个人激励”显得更为碎片而不成体系。能否让他们重新确证政治生命的存在、重建政治生命与家庭生命的正向循环，则更与乡镇领导的智慧和是否具有领导艺术密切相关。因此，“个人激励”总体来看是难以得到制度化的保障的。其实，40-55岁都是干部的黄金年龄，不擅长考试也并不代表工作能力不强。如果大量乡镇工作人员因为年龄、学历、考试成绩等方面过高要求而沉淀下来，而这些沉淀干部又无法被很好地激活，就势必导致乡镇人力资源的巨大浪费。

综合以上分析，本文认为，在乡镇提拔重用制度的设置方面，不应片面提高对年龄、学历、考试成绩等的资格限制。乡镇工作人员“流动”条件的包容性，应在保证“流动”有序的前提下适当提升。

（冯川，武汉大学政治与公共管理学院副教授）