以土地适度规模经营为抓手，蹚出高标准农田投融资新路径
——以河南新乡为例
从近年各地实践看，要确保高标准农田建设质量，拓宽投融资渠道、提高投入标准是重要的保障。河南省人民政府提出，到2025年以提高农业灌溉效率、提升耕地地力、改善农田生态为核心，建设1500万亩高标准农田示范区，增加粮食产能15亿公斤以上，并明确将亩均投资提高到不低于4000元。作为建设示范区的先行地区，新乡市先行先试，积极创新投融资模式，通过引入市场化机制实现“投融建运管”一体化推进高标准农田建设使用管护，2023—2025年分别规划建设45万亩、35万亩、20万亩高标准农田示范区，为破解高标准农田建设资金投入问题提供了有益借鉴。
为深入总结相关经验做法，我们组成联合调研组赴新乡市开展了实地调研。总的看，新乡的做法主要是依托土地经营权流转来整合资源力量，推动农业适度规模经营，利用规模效益实现节支增收，村集体经济组织从经营主体支付的土地流转费中拿出一部分用于融资还款及建后管护，让高标准农田使用主体和受益主体，同时也成为还款主体和管护主体，从而实现投融资模式的机制创新。这样既缓解了地方政府的投入压力，又充分调动了相关利益主体的积极性，还破解了“重建轻管”的难题，有望在一些有条件的地区成为可持续、可推广的高标准农田投融资模式。
整合打造“两块地”，以土地适度规模经营夯实高标准农田建设基础
新乡市在高标准农田示范区建设中注重通过土地经营权流转等方式发展适度规模经营，在充分尊重农户意愿、维护农民利益的基础上，在全市整合打造“两块地”。一个是适度规模经营地块，严格按照“依法、自愿、有偿”原则，由村集体经济组织提供居间服务，摸清农户土地流转意愿和可接受的流转价格，参照公开招标或竞争性谈判方式，引入种粮大户等发展粮食生产适度规模经营，并约定由经营主体在承包期内逐年偿还融资本息；另一个是农户自种地块，由村集体引导有自种意愿的农户，在确保经营面积不变的前提下，通过承包权不动、经营权流转等形式实现集中连片，方便耕种。通过“两块地”打造，有序推进土地适度规模经营，将村集体和农户纳入到高标准农田建设的利益链条中，也为统一规划布局、统一建设标准、统一组织实施、集中连片建设夯实了基础。
据地方介绍，土地适度规模经营让高标准农田建设的项目规模上去了，平均建设成本也能降下来。辉县市通过与北大荒农服、中国农科院农灌所、国资平台公司建立四方合作机制，在孟庄镇建设中原智慧灌溉装备制造产业园、中原智慧农业产业示范园，推动技术成果集成转化应用，为高标准农田建设提供来自本地的智慧灌排装备和技术支撑，进一步降低建设成本。例如，峪河镇已建成的1万亩高标准农田示范区，辉县市对所需原材料和灌排装备等实行本地区集采集供，采购产业园区企业生产的灌排装备设施，就地就近取材让物料设备采购成本节约15%-20%。
聚焦实现“一增四减”，节支增收引入高标准农田项目还款活水
据了解，新乡市以往高标准农田建设投入的融资贷款主要是靠新增耕地指标（包括新增耕地和新增水田面积以及耕地粮食产能提升指标等）交易来还款，但每亩新增耕地指标的综合交易价格只有7万元左右，按照1%的新增耕地指标产出比例计算，高标准农田亩均收益只有700元。目前指标交易并不活跃，县级财政承担的还款压力仍然很大。调研发现，新乡的创新就在于通过土地流转引入规模经营主体，发展适度规模经营，充分利用高标准农田的节本增收效益，确保还款来源稳定可持续。
新乡市给我们算了一笔细账，按照4%的年化利率贷款15年，每年每亩地还本付息约160元，其中本金100元、利息60元。当地示范区贷款项目前两年为建设宽限期，只还利息不付本金，从第三年开始偿还本息，其中部分贷款利息按照省相关文件由省级财政贴息。高标准农田建成后，新增收益主要是靠高效节水灌溉，每亩合计节支增收467.8元，包括以下几块。一是增产效益，小麦亩均增产43公斤，玉米亩均增产43.5公斤，折合增收216.8元/亩；二是节水节能效益，与传统灌溉方式相比，管灌方式亩均节水20%，喷灌、微灌方式亩均节水30%，综合下来亩均节水50立方米，以电折水计价折合节支6.1元/亩；三是节肥效益，实施水肥一体化技术后，小麦亩均节肥8公斤，玉米亩均8.7公斤，折合节支23.4元/亩；四是省工效益，按照一年两季，复种指数200%测算，每年管灌亩均省工7个工时，以当地实际用工需求，每个工时11元，每年浇地可省工77元；水肥一体化实施后，每年亩均省工8个工时，每年施肥可省工88元，水、肥合计省工165元/亩；五是节地效益，明渠改地下输水管道以及喷灌、微灌可实现种植面积增加3%左右，折合增收56.5元/亩。
流转经营了900亩土地的种粮大户王小会说，市里算的每亩节支增收460多元是保守估计，今年实施大面积提单产，像这样收成好的年份节支增收更多，从中拿出100元还贷款可以接受。
此外，调研组在辉县市峪河镇了解到，当地正在探索由经营主体承担管护工作的具体路径。鉴于农田基础设施能否稳定运行直接关系到种植收益，在当地高标准农田示范区开展规模经营的北大荒农服集团等主体在日常管护中表现出了较高的积极性，有能力有意愿主动承担对工程设施的检查、维修和养护责任。同时，峪河镇成立高标准农田基础设施管护站，指导村集体经济组织开展管护工作，及时发现和处置问题，确保设备正常运行，不误农时。
据了解，河南省正在实施新一轮粮食产能提升行动，通过运用市场化手段，推动落实“投融建运管”一体化机制，确保推进高标准农田示范区建设“有方案、有政策、有制度、有规范”，因地制宜探索出“新乡模式”“兰考模式”“舞阳模式”“伊川模式”，已建成300多万亩高标准农田示范区。
思考与建议
“新乡模式”是河南“投融建运管”一体化推进高标准农田建设的生动实践，具有一定的可复制可推广价值。但要在全国面上借鉴推广，应注意以下3个方面。
一是加强基层党组织建设，维护好群众利益。高标准农田建设是保障国家粮食安全的重大政府投资项目，是一项民生工程，涉及农村千家万户，关乎农民切身利益。“新乡模式”成功的一个重要前提是尊重农民意愿。新乡市通过加强基层党组织建设，尤其是在探索土地流转过程中进一步强化“党建+高标准农田建设”，支持政治立场坚定、熟悉政策业务的党员干部干事创业，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，激发示范区农户内生发展动力，齐心协力打造“两块地”，有序推动土地流转。同时，积极支持村集体经济组织参与高标准农田“投融建运管”一体化建设，为土地流转提供居间服务和保障；积极支持农户参与项目规划设计、运行管护等环节，建立并强化利益纽带，充分保障村集体和农户权益，确保项目建设进度和质量。
二是结合资源禀赋和产业优势，推动市场化运作。“新乡模式”抓住河南省打造“中原农谷”机遇，结合当地资源和产业优势，“义”“利”相辅，创新将农田水利基础设施建设和农业技术推广应用结合，将高标准农田示范区打造成当地产业园区新产品新技术的应用场、示范田，培育做强当地农业产业链。新乡市在延链、强链的基础上，通过市场化方式推动高标准农田示范区土地流转，引入有资金实力、有管理经验的农服公司及种粮大户等市场主体发展粮食生产规模经营，保障高标准农田建设项目还款资金来源的稳定性。当然，鼓励社会资本下乡成为农业经营主体，必须守住经营农业、农民受益的基本要求，防止跑马圈地。在总结推广这一模式时应强调坚守底线红线，确保土地经营权流转和投融资等行为依法依规有序进行，坚决防止地方政府通过行政推动、下指标定任务等方式推动土地经营权流转，不搞强迫命令、不刮风、不一刀切，防止强行收回农民承包地搞“反租倒包”，防止以少数服从多数等名义变相强行流转农民土地。
三是注重债务风险和市场风险可控，建立风险防范机制。各地需结合经济社会发展实际开展高标准农田“投融建运管”一体化建设。同时，由于种粮比较效益不高、农业经营主体抗市场风险能力较弱，特别在国内极端天气多发重发背景下，十分考验农业经营主体的生产管理和抗风险能力，在建好、管好、用好高标准农田的同时，更需要引导参与各方建好风险防范机制。
为避免主体因遭遇风险无法按期归还贷款和租金的情况，“新乡模式”也建立了相关风险防范机制，目前仍在探索实践完善阶段。一是引入保险机制，通过引入农田基础设施管护险、农产品完全成本险、农业适度规模经营履约保险等适宜险种，提高土地规模经营的抗风险能力。二是完善大户退出机制，通过选拔评选储备一批本地优质种粮大户，同时发挥本村集体经济组织统筹协调作用，一旦遇到种粮大户因经营不善或其他原因退出时，村集体可及时处理土地流转经营接续问题。三是建立农民利益保障机制，规模经营主体在经营土地前需向村集体经济组织提前交付下一年部分租金，让农民吃上“定心丸”。（胡恩磊 王皓宇 于浩洋）