近日，开鲁县建华镇出现了“拦耕”事件，有媒体发布“内蒙古通辽市开鲁县建华镇双胜村国土三调新增耕地有偿使用”等相关信息，引发网民广泛关注。除了比较引人注目的“阻拦种植户春耕”的行为之外，“拦耕”事件更折射出一些深层次的问题值得探讨。
1.为什么以低租长约处置集体资产？
开鲁县建华镇“拦耕”事件中有一个细节，即目前在耕种争议土地的租户手握着超长的土地租约。一个案例中说到，租约开始于2004年，村集体把当时为荒地、牧场的土地以长约形式出租给经营户，租期从2004-2034年，时长达到30年。
需要指出的是，这一长约是特殊时代背景的产物。在税费改革之前，很多地区因为“三农问题”严重，基层政府和村级组织因为财政和经费短缺、开支负担大，为缓解财政压力或清偿债务，将集体资产以低租长约的方式进行处置，通过一次性折现来收取租金，这是出现案例里所说的30年低价长约的租约的根源。
实际上，这一现象是具有一定的普遍性的。为了解决当时的燃眉之急，很多地方的确出现了资产处置中的乱作为，造成了集体资产的损坏和流失，但这一行为也为之后的集体土地管理埋下了隐患。
隐患表现在，租约的长期性与政策的周期性之间的冲突。比如我国大部分农村地区的土地承包经营权是到2028年为限，第二轮承包期内的土地经营权流转均应参照这一时间节点。如果按照规范要求，涉及村集体土地承包权的合约最好不得长于2028年。所以说，当时的村委会和村干部与租户签订30年长约的行为是存在问题的，将影响二轮延包的实施方式。再比如，在这一长期合约内，因为未能对诸多细节进行明确规定，因此自2004年以来的诸项政策变动，都有可能造成次生问题。如在2011年开始的土地确权实践中，这部分“荒地”、草场到底如何明确所有权和承包权，如何标注其土地性质并划分承包经营权归属的。如采访中提到的，2018年“三调”时候这部分土地被认定为新增耕地，土地性质已经发生了变化。因为土地性质、承包权与经营权关系都发生了变化，导致租赁合约中的约定内容出现了内涵变化，因此才会出现了镇政府、村集体与承租人之间的权利义务纠纷。
总而言之，正是由于这一纸长约，导致存在争议的地块在2004年之后历经各项制度改革和政策试点，又增加了诸多新的矛盾点，各种新旧矛盾累加在一起，导致无法清晰辨别承包经营关系，最终导致出现了“拦耕”这一抓人眼球冲突行为。
2.荒地变成耕地，变更土地用途了没有？
因为目前并没有明确的信息回答土地确权时这部分土地的承包权归属现状，我们只能根据2004年的合约约定的内容，认定经营权仍由当时的租户持有。按照新闻报道的说法，“二十年前，他们所承包的这块土地是不毛之地（盐碱地），牛脚踩下去，一脚一个水坑，别说种庄稼了，就是野草都不能长起来。但是因为这块地的承包费比较便宜，所以一些农民还是把它承包了过来”。
出现“拦耕”事件的一个核心争议点是，2004年合约中明确是“牧地”，即租户说是“荒地”。当时在2018年“三调”时，这些土地变更为了耕地，涉及到了土地用途变更。如双胜牧场图中显示，总面积多达6000亩，但其中耕地只有110亩，其余多为牧场，而另一张收据上体现承包费内容，是“围栏承包费”。
记者现场报道的情况是，2004年村集体是以牧场（“围栏”承包费）出租形式租给承租户，允许承租户种植青储，可以说，约定的土地用途还是以辅助牧业生产为目标的。问题是，之后租户通过开垦和投资建设，将之转变为耕地，并且在2018年“三调”时候明确为耕地。既然获得了合法性，那么之后开展农业生产，如种植玉米就是允许的。
这里的争议点就是，租户在2004年-2018年之间的经营行为，是否存在“改变土地用途”问题，比如，是否将牧场变成了耕地，是否在土地上开展了建设行为。应该说，如何精确地区分牧业生产和农业生产、如何区分农业用地和设施用地，这里存在着模糊地带，是不可能严格区分得清楚的。大量存在的模糊地带是基层治理需要面对的客观事实。
既然要摆到明处来断案，那就不得不把原本处于模糊地带的问题揪出来辨析一下。一是到底有没有改变土地用途。如果按照政策的严格要求，开垦牧场从事粮食作物生产，起码需要进行申报备案，开展生产性辅助设施建设也需要备案。但如果历史上没有严格执行，也没有明确要求，采取常见的“睁一眼闭一眼”，那么租户把牧场变成耕地，把种青储变成种粮食，这也就顺理成章了。并且，基层在执行土地用途管制时只要精力在于防止耕地变为非农和非耕用途，重点不是防止牧场变为耕地，除非开荒破坏了环境。而蒙东地区本身也是我国玉米的主产区，租户将荒地变为耕地并种植玉米，也是情有可原的。
但问题是，现在这些不成为问题的问题，都上升为显化的矛盾。应该说，当前我国土地管理制度非常严格，采取“长牙齿”的硬措施来严格管理耕地，那么原来可以“睁一眼闭一眼”的问题，现在也得摆到明处来解决。这也是当地政府，特别是处在政策执行末端的镇政府之所以敢冒大不韪、出动干部“拦耕”的制度根源。
3.“荒地”变“良田”，资产增殖怎么来的，红利怎么分配？
如果说改变了土地用途，原来的牧场合同变成了耕地合同，那么村集体有没有道理增收“承包费”？就是说，租户2004年承租的时候是荒地，现在变成了耕地，变成了“水浇地”，变成了“良田”，从以前寸草不生变成了的高产“良田”，那么笔者认为这里需要分两个问题，一是有没有道理收取，二是收取多少才合适。
有没有道理收取，取决于三个关键点。一是作为基础生产资料的土地到底资产增殖了没有。很显然，资产是增殖了的，增殖的一方面来自于租户长期以来的耕作和建设，把生地变成了熟地，把荒地变成了可耕种土地。即报道中农户说的，“经过多年的土地改良，包括去南边拉来菌肥、用自家的牛粪堆填，终于让这块土地可以种粮食了”。这一点上看，租户完全可以享受这部分“荒地变良田”所带来的红利。
但笔者着重要讲的是，存在着最重要且最容易被忽视的两个增殖原因。第二个增殖原因，就是土地管理政策的所产生的政策红利。因为2018年的“三调”之后不合法开垦变成了合法耕地，而当前的种植粮食自然比种牧草收益要高，租户直接享受到了政策红利。问题是，农村土地所有权是村集体的，“三调”之后村集体所有的四荒地变成了可耕种土地，无论是出租还是重新发包，都增加了潜在的收益。只不过，当地政府和村社组织可能并未领会到“三调”所带来的土地资产增殖的问题，由此导致变为“耕地”的资产收益还是由原租户享受。按照一般的道理，“三调”后村集体新增了耕地面积，是需要在原有的家庭联产承包责任制的关系之外，重新讨论这部分“新增耕地”如何处置的问题，是重新发包给原集体经济成员，还是经过村集体公议之后再流转，变为“新增耕地”的收益应该由集体经济组织获得，但目前来看，是由原租户直接享有了。
还有第三个容易被忽视的增殖来源，这一原因需要得到事实的确证，那就是镇政府、村集体有没有进行投资，如有没有进行土地整理、高标准农田建设、水利设施建设等投资行为。因为这部分投资往往都是以财政支农项目的形式、以公共投资的方式投进去了，的确也带了土地资产的增殖，如荒地能变成“水浇地”，水和渠道到底从哪来？如果说这部分投资并不是由租户投入的，那么镇政府和村集体是有道理“增补承包费”的。原因是一段时间以来我国财政支农资金投入力度很大，特别是对开展粮食种植的耕地投入力度很大，且资金投入都是以政府和村集体为落实主体，建成资产大部分都是委托到村集体经济组织。因此上，已经变成“好地”后的土地增殖收益，理应有村集体在其中获得分配。这一点上说，镇政府的管理办法并不是没有道理。
总而言之，资产变化了，原来租的是荒地，现在变成了“良田”，而且增殖的来源中存在着与原租户无关的两项来源。因为开鲁县建华镇的30年长约期间涉及到了资产增殖，那么能否还按牧场租金来承包。如果明白变成“良田”的三个来源，就会知道，原来的租户低价承租的荒地，现在变成了“良田”。那么资产增殖所产生的红利，特别是政策红利和公共投资的红利，到底该谁来享有？如果完全被租户独享，这是不符合道理的。如果说存在这两项红利，那么租户增补“承包费”是完全必要的。
4.国家投了资，耕地好种了，红利到底该由谁享有？
笔者认为，开鲁县“拦耕”事件的一个根本问题是，经由公共投资和政策改革所形成的土地红利，到底该由谁享有。这也是这一事件中完全被无视的一个问题。笔者认为这是一个需要被重点讨论的问题，因为一段时间以来我国持续不断地进行高标准农田建设，改善了农业生产基础条件，提高增加了土地的租金水平。而关于如何分配租，目前还缺乏充分的学理讨论，政策执行也面临诸多模糊之处。
一段时间以来，党和政府高度重视“三农工作”，持续加大财政支农的投入力度，不断优化投入结构，农村基础设施和公共服务质量有了质的提高。特别是在农业基础设施改善方面，因为国家的公共投入，当前山水田林路各类“硬件”水准大大改善。而在产业扶贫、产业振兴的连续投入下，大部分地区的耕地质量大大提高。
按道理，由国家公共投资改善的农村生产性资产所产生的红利，应当公共性地进行分配。如目前大部分涉及到产业投资类的项目，资产均被归属到村集体经济组织进行管理和维护，而集体经济组织也要负责对国家投资的各类“硬件”进行维护。笔者调研发现，这部分的开销已经成为基层政府和村社组织的头疼事。以高标准农田建设为例，很多地区接受了国家公共投入，改善了耕地质量，但是因为目前承包户仍主要是集体经济组织的成员以家庭联产承包责任制形式承包经营的，因此公共投入的红利是被最广大的小农户享受的，这无可厚非。
但一些地区就不是最广大的小农户享受的，比如一些地区开展资本下乡和大规模土地流转，经营权向资本企业、规模化大户集中，虽然这些地区也搞了高标准农田建设等公共投入型的项目，但资产增殖并没有带来相应租金的提升，也就是说，国家投入并改善的耕地质量所产生的红利，被少数人以旧资产价格水平享受了，并没有惠及更广大的小农户，也没有提升集体经济收入。国家的公共性投入并没有被公平地分配，而是被少数人俘获，这种现象目前正在发生，笔者认为这并不合理。
说回到开鲁县的“拦耕”事件，如果说“荒地变良田”的过程中，存在着政策红利和公共投入红利，那么集体经济组织增补“承包费”的做法是有道理的，当然具体标准是多少是可以商量的。而那些自2004年以来就以荒地价格来承租的少数租户，不为国家公共投资所带来的资产增殖进行付费，这显然是不合理的。国家公共投入不是做慈善，不能被少数人占据红利而不付费。因为资产增殖的收益更应为集体经济组织及其广大成员所共享，而非被少数以低租长约形式获得了经营权的租户所享受。
5.从“拦耕”事件推开去，要明白基层治理的特殊性
从记者报道“拦耕”开始，网络评论不出意外地集中炮轰镇村干部，甚至对公开或偷拍出镜的村干部习惯性地大加抨击。这是网络时代社会舆情的特征，大家也都习以为常。问题是，透过“拦耕”事件说开去，能看到我国基层治理的一个基本事实，就是身处国家治理体系末端的乡镇和村社，是国家正式治理和非正式治理相结合的界面，存在着大量的模糊地带。且由于面对的是长期遗留的历史难题，根本无法快刀斩乱麻地辨析清楚。“社会问题就像陈年的蜘蛛网，动哪儿都往下落灰尘。”开鲁县建华镇的“拦耕”事件说明，基层治理的复杂性超乎想象，社会问题的判断也远非黑白分明。模糊地带的治理挑战性本来就很大，要想把这种模糊性和复杂性抛开，用简单的对错和是非来衡量，只会陷入情绪化的论争旋涡。
但无论怎样，广大网友都期待不要出现“拦耕”，先把种子撒到泥土里，毕竟目前粮食是最大的政治，这也是回应种植户呼吁的“先让我把地种下去”。但是土地性质和后续管理的问题，希望还是能够辨析清楚一些，拿出一个妥善的方案来。毕竟，“拦耕”事件本身就是历史遗留问题堆叠带来的问题，如果现在不处理，恐怕将会成为下一段的历史遗留。
笔者更担心，当前部分地区出现了财政困难，为了化解财政紧张的燃眉之急，基层会不会出现如2000年前后的集体资产处置乱象，是不是又会重复上演旧剧目，将集体资产以低租、长约方式变现，使少数人从中受益，那样又会为未来的农村稳定埋下隐患。