村级治理的新变化
田孟/中南大学公共管理学院社会学系
近期，我们在黔东地区农村的一个乡镇调研时发现，当地9个行政村里有7个村的主职干部均为85后年轻人，但副职干部却普遍是60岁上下的老年人。这里主职干部，是指村主任和村支书，由于近年来政府推动，很多地方的村级主职干部都实现了书记和主任的“一肩挑”。由此，在当地形成了“以年轻人担任主职干部、中老年人担任副职干部”的村级治理结构。
过去，这一现象多出现在明星村、亮点村、领导联系村等特殊村庄，因而被视为一种特殊现象。至于绝大多数普通型的村庄，年轻人担任村干部的情况比较少见，一般都是以中老年人为主。但近年来的调查却显示，这一现象在全国中西部地区农村有普遍化趋势，日益成为一种新型的村级治理结构。
我前年在晋西地区农村的调研也发现了这一现象，该村的主职干部（书记、主任一肩挑）是一个不到40岁的年轻人，其他副职干部均为55岁以上的中老年人，村级治理结构中存在着比较明显的年龄分工，而且这种分工在当地是一个非常普遍的现象。
一、
为什么会形成这种“以年轻人担任主职干部、中老年人担任副职干部”的村级治理新结构？这种变化可以在村级治理的结构及其变迁的视角下进行解释和说明：
首先需要明确村级组织的基本性质与主要功能。按照《村民委员会组织法》，村级组织是农村群众性自治组织，主要功能是回应村民自下而上的需要，但与此同时，它也要承担一些自上而下的行政任务。换言之，村级组织兼具自治性和行政性的双重属性，村级治理包括了村务和政务两项基本内容。村干部的主要工作有两项：一个是作为政府的代理人，宣传、传达、落实、执行政府自上而下的政策，另一个是作为农民的当家人，满足村民的合理诉求，确保村庄的生产生活秩序。
其次需要注意近年来村级治理特征的新变化。取消农业税以后，村级治理中的“自治性”面向日益凸显，“行政性”面向日渐萎缩，学术界为此还曾发出了基层政权“悬浮化”的警告。然而，随着财政项目资源的大规模下乡，以及随之而来的监督下乡等，村级治理的“行政性”面向很快凸显出来，并且有从东部地区农村和特殊农村向中西部地区农村和普通农村扩散的趋势。
村级治理行政性与自治性的双重面向及其动态关系是村级治理结构变迁的核心驱动力。近年来，村级治理行政性面向和自治性面向都呈现出蓬勃发展的趋势。具体来说：
一方面，由于国家对农村建设特别重视，向农村地区投入了大量的财政项目资源。为了确保这些资源使用的规范性和有效性，相应的制度建设和监督也随之下乡。由此，村级组织需要完成的来自政府条条块块的行政事务越来越多。
另一方面，随着农村经济社会的发展和收入水平的提高，农民的物质文化需要在数量和质量上都有了更多更高的要求，并且还呈现出差异化、个性化、多样化等特征。在此背景下，村级组织回应农民自下而上需要的村庄事务也越来越多。
村务和政务的同时增长对既有的村级治理结构构成了巨大挑战，推动着这一结构的转变。
二、
笔者认为，“以年轻人担任主职干部、中老年人担任副职干部”的村级治理新结构较好地满足了当前绝大多数中西部地区农村的客观形势和实际需要，具有良好的适应性和稳定性。
村干部在年龄上的二元性与村级治理在功能上的二元性——村务和政务——有着密切关系。其中，担任主职干部的年轻人，将更多的时间和精力用在了完成自上而下的行政事务方面，表现出更为鲜明的政府“代理人”的特征。而担任副职干部的中老年人，则将更多的时间和精力用于回应农民自下而上的需要即村务方面，表现出更为典型的村民“代理人”的特点。
当前，基层政府在推动村庄发展方面具有很高的积极性，因此，村级组织的行政事务表现出强烈的发展性。然而，绝大多数村庄内生的发展动力和发展的客观条件严重不足，人财物大量流失，精英不在村，中老年人成为村庄的主体，村庄主流意识具有明显的保守性。为此，基层政府通过推动年轻人进入到村两委班子，特别是担任村主职干部，引领村庄发展。年轻人有魄力、干劲足、有闯劲、没有条条框框的束缚和思想负担、也没有复杂的村庄关系，在此背景下，只要政府能通过一定的方式满足年轻人的收入预期，他们就能够很好地成为政府的代理人，听政府的话，在政府的支持和帮助下，为村庄发展注入强劲的动力和执行力。
目前，基层政府有比较多的方式满足少数农村年轻人的收入预期。其中，最为直接的是提高村主职干部的工资待遇，特别是在村干部年终绩效部分。但受制于基层财力的有限性和主职干部与副职干部收入差距过大不利于班子团结等因素，这种“明补”的方式有一定缺陷。最常见的方式是各种各样的“暗补”。“暗补”的资源来源可以分为外部资源和内部资源两种类型。其中，
外部资源主要指的是各种项目。项目的落地大都与村干部特别是主职干部有千丝万缕的关系，基层政府在一定程度上默许甚至是推动了村主职干部在项目实施中的获利。
内部资源主要是指各种政策性的优惠，即当主职干部的“隐形收益”。比如，凭借着主职干部的身份及其与基层政府的关系，可以做一些普通村民甚至是村副职干部做不到的事情，包括：到银行或信用社贷款、为养殖场或果库建设等申请用地审批、申报农业机械的财政补贴等。由于村主职干部的数量非常有限，基层政府拥有足够的资源或能力满足这些少数人的利益诉求。利益诉求得到有效满足的年轻人，对基层政府有直接的依赖性，因而也具有强烈的发展性。
然而，在政府积极推动村庄发展的时代背景下，必然需要涉及到与农民打交道，从而也激活村级治理的自治性面向。一方面，村务本身即在增长；另一方面，村庄发展进一步推动了村务的增长。而作为主职干部的年轻人缺乏完成村务的能力和经验，这就给拥有丰富村庄经验和治理经验的中老年人提供了舞台和机会。
为了确保村庄发展的顺利实施，与此同时也是为了确保村庄基本的生产生活秩序，作为副职干部的中老年人在其中发挥了非常重要的作用。在这里，作为副职干部的中老年人一方面是作为主职干部的辅助性力量，动员农民参与村庄发展；另一方面——且是更为重要的一个方面——是作为农民的“当家人”，回应农民需要。
三、
实践中，作为主职干部的年轻人和作为副职干部的中老年人的良性合作，是实现村庄有效治理的核心。其中，担任主职干部的年轻人面向村外，与政府保持一致，积极争取（项目）资源，开拓关系，致力于村庄的发展；中老年人则面向村内，与农民保持一致，努力化解村庄层面和家庭层面的各种矛盾纠纷、为村民提供基本的生产生活公共品，确保村庄的基本秩序。
而在村庄发展层面，年轻人通过向中老年人开放一部分权力，吸纳中老年人的意见或建议，将能够比较有效地将政府自上而下的意图和农民自下而上的需求偏好有效结合起来，在推动村庄发展的过程中保持村庄的基本稳定，在村庄稳定的基础之上实现村庄的良性发展，最终促成村庄善治。
从这个意义上说，在目前主流舆论积极推动村支部书记和村主任“一肩挑”的体制创新背景下，在运行机制层面加强村级组织的民主化建设，具有十分重要的意义。