南都讯 见习记者杨文君 发自北京 4月24日，财政部印发《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），新增了一种有别于公开招标等的全新政府采购方式，即：采购人邀请供应商（研发公司，包括国有企业、民营企业、外商投资企业，高等院校，科研机构）合作研发，共担研发风险，并按研发合同约定的数量或者金额购买研发成功的创新产品的采购方式。
“这种方式有利于推动创新产品从需求、研发到应用推广的一体化管理，更好地支持应用技术创新和科技成果转化。”在4月22日国新办举行的发布会上，财政部国库司司长李先忠就对合作创新采购方式作出介绍。
通俗来说，就是通过政府采购支持科技创新，这也是支持发展新质生产力、高质量发展的一个重要举措。
也有专家告诉南都记者，鉴于科技创新产品研发中的不确定性，为有效规避此前出现的“一分钱先中标，后期再高价套牢采购人”的现象，此次采购中还进一步明确设置了相应的采购程序。
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先订购、再首购，合作创新采购如何激发企业创新活力？
据《暂行办法》第二条规定，合作创新采购方式分为“订购”和“首购”两个阶段。“订购”是指采购人提出研发目标，与供应商合作研发创新产品并共担研发风险的活动。“首购”是指采购人对于研发成功的创新产品，按照研发合同约定采购一定数量或者一定金额相应产品的活动。
李先忠在4月22日国新办举行的发布会上也谈到，合作创新采购，指的是对于目前市场上没有的、需要研发的创新产品，由采购单位从研发环节提前介入，先购买研发服务，再购买研发产品。我们把这种新的采购方式特点概括为“两给两共”：既对供应商的研发成本“给补偿”，又以承诺购买一定量创新产品的方式“给订单”，通过“共同分担研发风险”“共同开拓初始市场”，激发企业创新活力。
在政府采购领域，“订购”“首购”在多年前就有应用，也符合国际惯例，其目的都是支持科技创新企业，推动创新发展。比如，美国力争将至少5亿美元（约占GDP的2.5%）用于研发创新产品（服务）；韩国也列出将5%的公共采购资源用于开发创新产品（服务）、20%用于部署创新解决方案的目标。在欧洲，通常情况下，公共采购预算的2%—5%专门用于更新创新产品（服务）。2021年欧盟委员会制定了创新采购指南，旨在促进经济复苏、绿色和数字转型以及欧盟的复原力。
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细化采购程序，防范被研发公司“低价套牢”
为了防范腐败风险，政府采购都需遵循一套严格的采购程序，业界也把《中华人民共和国政府采购法》称为程序法。
南都记者关注到，对于合作创新采购方式，《暂行办法》规定了一套采购程序和细则：在订购环节，采购人组建谈判小组同合格的供应商进行交流、评审，可以先评审供应商的研发方案，其中，供应商研发方案的分值占总分值的比重不得低于百分之五十，再评估报价等其他因素，最终综合给分，按照供应商总得分从高到低排序，确定成交候选人。
对此，中机国际招标有限公司原总经理、高级工程师岳小川公开表示，在政府采购领域，因个别供应商恶意“低价抢标”而产生的“烂尾项目”，使得政府采购及其主体被社会广泛诟病。而对于创新采购这类标的难以量化、比较，履约周期长的采购项目，更容易出现个别供应商在研发谈判中“低价抢标”、研发合同签订后扯皮拖延的情况。
“《暂行办法》规定，在研发谈判评审时，供应商研发方案的分值占总分值的比重不得低于百分之五十；研发谈判采用两阶段评审，采购人先评审研发方案、后评审研发总费用等其他因素。采购人可以为研发方案评审设置合格线，达到合格线的供应商才可以进入研发总费用的评审。通过加大研发方案评审分值权重和两阶段评审，采购人可以将研发方案粗制滥造、全凭大幅降低研发总费用抢标的供应商排除在研发总费用评审之外，从而杜绝‘低价抢标’的发生。”岳小川公开谈到。
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《暂行办法》执行仍有难点，需在实践中进一步磨合
《暂行办法》将于6月1日起施行，对于该办法的落地实施，有观点分析认为，实践中仍有难点。
比如，《暂行办法》明确，采购人根据创新概念交流结果形成研发谈判文件，并向所有参与交流的供应商提供，供应商据此提交响应文件参与研发竞争谈判，采购人根据评审结果确定研发供应商，并与其签订研发合同。对此，财政部政府采购专家，上海市财政局公职律师王周欢认为，研发谈判文件较一般谈判文件更为复杂。
在这方面，政府采购从业人员深有体会。以政务信息系统采购为例，采购人和信息系统搭建公司存在严重的信息不对称问题，采购人对很多专业知识存在盲区，常常导致多花钱、被套牢、后期维护麻烦等现象的发生。对于创新研发，亦是如此，这同样考验着采购人的专业性。
此外，《暂行办法》规定“首购”，是指采购人对于研发成功的创新产品，按照研发合同约定采购一定数量或者一定金额相应产品的活动。对此，王周欢公开分析道，这个阶段的重点与难点是如何从研发成功的创新产品中确定首购产品。