省域副中心，新的增长极

《中国经济周刊》 记者 张燕 孙庭阳 | 北京报道

什么是省域副中心城市？

“如果把一个省比作一个班级，省会城市是班长，副中心就是副班长，副班长要协助班长带动周边城市发展。”作为较早开始研究“省域副中心城市”概念的学者，中国城市经济学会副会长秦尊文曾用这样一个比喻，来解释省域副中心的定位和功能。

2001年，为解决湖北省经济发展东西不平衡的问题，秦尊文建议在发挥武汉这一中心城市龙头作用的同时，还应在鄂西地区确立一至两个重点发展城市，承担起带动鄂西地区经济发展的作用。2003年，《湖北省城镇体系规划（2003—2020）》经国务院原则同意，宜昌、襄阳定为省域副中心城市。

在秦尊文看来，省域副中心城市是与省域主中心城市相对应而存在的概念，它在一省的城镇体系中仅次于主中心城市的地位，通过市场的力量对其周边的经济起着组织、协调作用。“省域副中心城市不仅要有较强的经济实力和较大的城市规模，还要有较大的辐射空间和‘势力范围’，带动周边城市共同发展。”秦尊文对《中国经济周刊》记者解释道。

据《中国经济周刊》记者的不完全统计，目前国家批复和各省份确立的省域副中心，涉及17个省份的40个城市。

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心发布的《省域副中心城市概念内涵、特征功能与评价体系研究》一文中指出，当前，我国建设省域副中心城市的主要目的是落实国家区域协调发展战略，破解部分省份“一城独大”的发展弊端和“大城市病”的难题。

从目前已经明确建设省域副中心城市的省份发展情况来看，省会城市“一城独大”现象明显。

“经济首位度”一般是指在一个省域范围内，省会城市主要经济指标占全省的比重，是衡量省会城市中心属性的重要指标。若以GDP为衡量标准。上述17个省份中，共有5个省份省会经济首位度超过30%，是名副其实的“中心城市”。

其中，吉林和宁夏的省会城市GDP比重（以下简称“省内比重”）超过50%，分别达到51.75%和50.53%。但值得一提的是，这一数据与过去几年相比已经有所下降，2020年，长春比重为54%，而银川在2018年比重曾达58.16%。

此外，四川、湖北、陕西3个省份的省会城市省内比重均超过30%，分别达到36.71%、35.86%和35.55%。记者通过梳理数据发现，从2019年至2023年，四川成都的省内比重一直在36%以上。湖北武汉近4年的省内比重在36%左右，2020年曾达36.31%，2021年和2022年一度低于36%，2023年重回36%以上，但仍低于2020年数值。

其余12个省份中，只有江苏南京的省内占比低于20%，为13.59%。甘肃、湖南等11个省份省会城市省内比重则普遍在20%至30%之间。

与此同时，在一些拥有特大城市的省份里，省会城市与其他城市的发展不均衡，经济、人口和资源都呈现出了过度集中的态势。

2014年，武汉GDP达到10069.48亿元，成功迈入“万亿GDP俱乐部”。而排名第二、第三的宜昌和襄阳则刚刚迈过3000亿元的门槛。2017年，湖南省会长沙GDP突破万亿，是省内第二名岳阳市的3倍。2023年，四川全省GDP首次突破6万亿元，其中成都GDP超过2.2亿元，而排名第二的绵阳，GDP首次突破4000亿元，是除成都外，四川省内第一个上4000亿元台阶的市州。

秦尊文称，培育新的增长极对于缓解全省经济失衡状态具有重要意义。过去，一些省份的经济发展主要依赖省会城市，这种做法在短期内可以迅速提升省会城市的实力，但也导致了区域经济发展的不平衡。因此，当经济发展到一定阶段后，就需要采取措施来解决这种失衡状态，需要适时地培育和发展省域副中心城市，通过副中心城市的崛起，推动全省经济的均衡发展。

对于存在“一城独大”的发展弊端和“大城市病”难题的省份来说，省域副中心城市被寄予了打造新增长极、均衡区域发展的厚望。

人口即将突破千万的合肥2023年GDP为12673.78亿元，是第二城芜湖的2.7倍。安徽省人民政府发展研究中心党组书记、主任于静波告诉《中国经济周刊》记者，多年来，安徽主打的是优先发展省会的“强省会”战略，合肥正是在这样的支持下快速发展，成为长三角乃至全国重要城市之一。但是，“一花独放不是春”，单靠合肥带动安徽全域发展，其牵动力和辐射力还不够，客观上也需要培育一个有较强自我发展和辐射能力的“副中心”。形成合肥、芜湖主副中心“遥相呼应”“双星闪耀”格局，既符合区域协调发展的一般规律，也是安徽从经济大省向经济强省跨越发展的现实之需。

建设省域副中心城市，促进省内区域协调发展，先行者湖北已经取得了初步成效。

自从把宜昌、襄阳定位为两个省域副中心城市，与武汉形成“一主两副”的发展格局，襄阳和宜昌的经济发展明显加快。2008年，襄阳和宜昌GDP携手突破1000亿元。2011年、2014年和2018年，两地区的GDP分别突破2000亿元、3000亿元和4000亿元。2023年，襄阳和宜昌GDP分别达到5843亿元、5756亿元，湖北省政府工作报告称，2023年三大都市圈竞相发展，武汉总量迈上2万亿台阶，襄阳、宜昌分别位居中部非省会城市第一、第二，城市梯次发展格局进一步优化。

“最初提出‘省域副中心城市’这一概念，主要是为了促进湖北省经济发展东西平衡。从目前的发展情况来看，湖北已经形成了包括武汉、襄阳、宜荆荆（宜昌、荆门、荆州）三大都市圈，在省内分别带动鄂东、鄂西北、鄂西南地区，并在省外分别对接和辐射长江中游、豫西南和陕南、湘西南和渝东南地区，成为湖北省经济发展的主力军和中西部融合发展的重要推手，并且两个省域副中心都明确了各自的辐射范围。”秦尊文说。

作为较早定位为省域副中心的城市，江西赣州近年来与省会南昌的差距也在逐渐缩小。2012年甫一提出时，赣州GDP是1508亿元，占江西全省比例是11.78%，比省会南昌低11.65个百分点。2016年、2019年、2021年，赣州GDP分别跨过2000亿元、3000亿元和4000亿元。2023年赣州GDP达4606亿元，占全省比例是14.3%，比南昌低8.96个百分点，距离进一步缩小。

2023年7月29日，湖北宜昌，高新高速立交桥绿树掩映四通八达。

2021年，国家发展改革委等部门印发《“十四五”支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》提出，支持徐州、洛阳、襄阳3个城市建设省域副中心城市；《“十四五”支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴实施方案》明确提出，支持赣州、延安、遵义、长治4个城市建设省域副中心城市，增强辐射带动周边地区发展的能力。

《中国经济周刊》记者在梳理中注意到，除上述城市在国家级文件中被定位为省域副中心城市，其余城市皆由省级政府部门发文提出。

国家发改委相关负责人答复《中国经济周刊》记者采访时表示，省域副中心目前主要由各省份推动。

从各省份出台的相关文件来看，省域副中心城市主要承担了新兴增长极以及打造区域一体化产业集群，带动周边地区发展的功能。

2003年9月，湖北省政府《关于加强城镇建设工作的决定》中提出，襄阳市和宜昌市要充分发挥区位交通和周边城镇相对密集、人口与产业较为集中的优势，优化和整合资源，做好大都市区发展规划，实现区域内城镇合理分工和基础设施共建共享，形成强有力的群体效应，更好地发挥其对省域西北部地域和西南部地域的辐射带动作用，与武汉一起，形成“三足鼎立”之势，带动全省城镇整体发展。

2015年6月公布的《宁夏空间发展战略规划》指出，实施“一主三副、核心带动，两带两轴、统筹城乡，山河为脉、保护生态”的总体战略。通过副中心城市发展建设，拓展大银川都市区核心功能，带动宁北、宁南以及周边毗邻省区发展，形成功能互补、特色突出的副中心城市，提升宁夏综合实力。

2021年4月公布的山西省“十四五”规划和2035年远景目标纲要，对大同、长治和临汾都提出了要求。其中指出，因地制宜发展大同、长治、临汾省域副中心城市，建立完善副中心城市非均衡发展机制，支撑和带动晋北、晋东南和晋南地区组团式发展，打造联动周边跨省区域的高能增长极。大同市建设全国性综合交通枢纽、陆港型国家物流枢纽承载城市，打造东向对接京津冀、融入环渤海的门户，形成乌大张长城金三角合作区核心枢纽城市。长治市建设全国创新驱动转型的示范城市、生态引领的太行宜居山水名城，打造向东开放、承接中原城市群的枢纽型城市。临汾市建设黄河流域绿色崛起转型样板城市，打造晋陕豫黄河金三角区域中心城市。

湖南发改委解读支持岳阳市加快建设省域副中心城市时表示，岳阳市重点是用好用足通江达海优势，依托港口功能和自贸区等开放平台，建设长江经济带绿色发展示范区；衡阳市重点是发挥老工业基地和交通枢纽优势，当好承接产业转移领头雁，建设现代产业强市。到 2025年，岳阳GDP突破 6000亿元，衡阳GDP力争达到5500亿元。

2023—2024年，四川宣布支持宜宾、泸州组团建设川南省域经济副中心，绵阳发挥科技城优势加快建成川北省域经济副中心，南充、达州组团培育川东北省域经济副中心。到2027年，宜宾和泸州、绵阳、南充和达州，GDP目标分别是达到1万亿元左右、超过6000亿元、力争突破8000亿元，年均增速都要比全省高1个百分点以上。

秦尊文分析称，从省域副中心城市的分布来看，中部六省已做到了省域副中心城市省级层面全覆盖，今后的工作重点是提升省域副中心城市的能级。西部地区“副中心”涉及的城市达 23 个，占全国的57.5%，并且创造了联合省域副中心城市模式，布局的重点是优化副中心城市布局、扩大城市规模。东部地区经济较为发达，目前设立“省域副中心城市”的仅有广东省和江苏省。但绝大部分省份的省会其实位置都比较偏，省域内发展尚不平衡，未来仍有设立“省域副中心城市”的必要。

柳州市全景

安徽芜湖大剧院滨江公园城市风光夜景

河南洛阳老城区十字街夜市游客众多

贵州省遵义市茶青交易市场

从省域副中心城市在各省份的分布来看，31个省份中设立“副中心”的共有17个，其中，四川、广东等6个省份有3个省域副中心城市，甘肃、广西等6个省份有2个，安徽、贵州等5个省份有1个。

在个别省份，省域副中心并不仅仅指代一个城市，而是多个城市组团共同形成。如四川，由南充、达州组团培育川东北省域经济副中心，宜宾、泸州组团建设川南省域经济副中心。也就是说全国目前共有35个省域副中心，包含了40个城市。

总体来看，被选定为省域副中心的城市都拥有优越的经济基础。若以2023年GDP为衡量标准，江苏徐州市GDP达8900亿元，是唯一超过8000亿元的城市。此外，有3个城市GDP超过5000亿元，分别是河南洛阳市、湖北襄阳市和宜昌市。10个城市在4000亿至5000亿元之间，包括湖南岳阳市、安徽芜湖市和江西赣州市等。4个城市在3000亿至4000亿元之间，分别是四川宜宾市、广东湛江市和汕头市，以及广西柳州市。8个城市在2000亿至3000亿元之间，如四川的南充市、泸州市和达州市等。其他城市GDP则低于2000亿元。

此外，被定位为省域副中心的城市，在省内也同样拥有突出的经济地位。40个城市中，有12个城市GDP占所在省份比重超过10%。其中，贵州遵义市所占比重超过20%，达22%，处于首位；江西赣州市等13个副中心城市GDP在各自省份内所占比重在10%~20%。江西赣州市、云南曲靖市、广西柳州市、山西长治市、湖北襄阳市和安徽芜湖市等在各自省份内GDP排名第二。河南洛阳等20个城市的GDP在各自省份内所占比重在5%~10%，其中河南洛阳、湖南岳阳在各自省份内GDP排名第二。而广东湛江、广东汕头、新疆霍尔果斯等副中心GDP在各自省份内所占比重在5%以下。

“经济基础很重要，但省域副中心的选择绝对不仅仅是GDP排行榜。”秦尊文指出，一个城市是否具备成为省域副中心的条件，需要综合考量其地理位置、产业基础以及辐射带动能力等多方面因素。在广东，湛江、汕头等地的选择更多是考虑粤东粤西区域的协调发展，而在新疆，因为地域广袤，区位优势的考量远大于单一的经济指标。

于静波在解释安徽为何选择芜湖作为省域副中心城市时，着重强调了芜湖的产业竞争力。于静波表示，近年来，芜湖大力发展新能源汽车和智能网联汽车、高端装备制造、人工智能、新材料等新兴产业。2023年，战略性新兴产业产值占规上工业比重达47.5%，位居全省第二。从科技创新力看，芜湖拥有10所高校、在校生达20万，省级以上研发机构总数达532个，新型研发机构数占全省四分之一，百强高新技术企业和“研发双百强”企业数均占全省五分之一，全社会研发投入强度3.76%、位居长三角第6位。

此外，于静波还指出，芜湖在区域链接力上有一定优势。“芜湖连南接北、承东启西、临江望海，是全国综合交通枢纽、港口型国家物流枢纽和现代流通战略支点城市，是安徽承接沪苏浙产业转移的东部桥头堡，也是长三角一体化发展、中部地区高质量发展、长江经济带发展、共建‘一带一路’的重要节点。”于静波说。

中小城市研究院院长、中国社科院原城市发展与环境研究中心主任牛凤瑞同样指出，在选择副中心城市时，区位是一个重要维度。牛凤瑞说，副中心城市通常应位于离省会城市一定距离的地方，以避免与省会城市的辐射范围重叠。此外，副中心城市还需考虑其周边情况，避免与其他大城市形成竞争态势。同时，副中心城市对周边区域的带动作用也是一个重要的考量因素，GDP总量虽是一个方面，但更重要的是与省会城市形成互补和协同发展的态势。

“在建设省域副中心的过程中，有几个关键要素和问题需要注意。首先是区位，副中心城市应具备一定的腹地辐射能力，同时拥有相应的文化或经济基础。其次，区域定位也很重要，例如是否具备综合交通枢纽的地位，以及未来发展前景如何。此外，人口聚集是副中心城市发展的基础，副中心城市应具备强大的聚集和吸引能力，吸引周边甚至区外的人口聚集。最后，宜居性也是一个基本条件，只有适合人居的地方，才能够有城市的可持续发展。”牛凤瑞对《中国经济周刊》记者说。

在省域副中心城市数量的选择上，每个省份也不尽相同。有的省份只设立了一个省域副中心城市，有的省份如四川，不仅选择了5个城市，还采用了“组团发展”的方式。

秦尊文表示，绵阳作为四川科技之城，是经济总量在全省地级市中率先迈上3000亿元的“种子选手”，未来能带动四川更多千亿级城市出现，起到领头羊作用；宜宾与泸州所在的川南经济区，2017—2021年GDP年均增长7.5%，组团建设川南省域经济副中心，有利于带动川南经济区高水平建设全省第二经济增长极；在加快建设成达万高铁的机遇下，达州和南充面临巨大发展机遇，组团培育川东北省域经济副中心，能大大提升经济紧密度，实现谋划联动，有利于带动周边城市的协同发展。

牛凤瑞表示，省域副中心城市的设立旨在弥补省会城市辐射力不足的问题，特别是在经济方面，单个省会城市的辐射半径往往难以覆盖全省范围。因此，对于面积广阔、人口众多的省份来说，形成若干个副中心城市不仅有必要，而且具有可能性。

“省域副中心，首先能够培育经济增长引擎，同时它们还能带动全域不同地区的发展，特别是省会辐射不到的地方。”中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀在接受媒体采访时表示，省域副中心城市与其他城市的差异，主要体现在发展能级上。所处的区位条件不同、资源禀赋不同，发展产业就可能有一些差异。省级层面对省域经济副中心，可以赋予一些自主权，这样它们在招商引资、吸引人才方面都会有一些优势。

明确为省域副中心城市后，相关城市无疑会获得省级或国家层面的支持政策倾斜，在审批、产业引进及扩大投资等方面将获得更多自主权限。

2023年11月，在岳阳市、衡阳市被确认为省域副中心城市后，湖南向两地赋予了部分省级经济社会管理权限，包括一般项目建设的环评审批权、危险货物港口建设项目的安全条件审查权限（省级）、涉及人员往来的外国人来华工作许可，以及建筑施工特种作业人员操作资格考核（含复审）。而在更早之前，湖北省也宣布将工商审批、大型投资等方面的行政权限进一步下放给宜昌、襄阳。

江西省赣州市相关负责人接受《中国经济周刊》采访时表示， 国家发文支持赣州建设省域副中心后，配套政策密集出台。江西省地方金融监督管理局出台了《关于建设江西省金融次中心的若干措施》，省文旅厅、省教育厅、省交通运输厅等39个省直厅局先后出台配套政策文件，比如，省自然资源厅支持赣州建设成为I型大城市，省交通运输厅支持赣州将符合条件的重点储备项目优先纳入发展规划等。

2018年以来，江西省财政分配下达赣州市转移支付资金3120亿元，资金规模居江西省首位。同时，江西省财政积极支持赣州市申报试点示范项目，支持赣州市赣南区域国土绿化试点示范项目、历史遗留废弃矿山生态修复项目、中央财政支持公共就业服务能力提升示范项目和安远县国家级农村综合性改革试点试验区等事项列入江西省唯一、全国示范。

“定位”不代表“地位”，在通过政策支持及自身经济发展提速增质的同时，如何促进区域协调发展，增强辐射带动能力，提升综合实力以及协同发展，仍然是摆在这些城市面前的挑战。

“作为‘副班长’，省域副中心城市不光要自身硬，更重要的是通过自身发展加快推动区域合作，增强辐射能力，与省内其他城市形成良好协同分工，从而推动全省区域协调发展。”秦尊文表示，省域副中心城市建设并非简单的名号赋予，其核心在于真正发挥对周边地区的带动和辐射作用。盲目追求名号而忽视实际功能的做法，无疑背离了建设省域副中心城市的初衷。

秦尊文进一步分析说，在推动省域副中心城市建设中，在政策、资源等方面给予支持和引导的同时，需要在明确职责的同时适当放权，赋予相关城市在区域内牵头组织发展的权力。

牛凤瑞强调，省域副中心城市的建设应当是一个自然演进、水到渠成的过程，而非由省政府强力推动的结果，应该充分发挥市场配置资源的能力。

“虽然赋予副中心城市名号有助于提升其美誉度和吸引力，但真正发挥作用的还是副中心自身所具备的聚集潜力和增长潜力。这种内生力量才是推动副中心城市发展的关键因素，而非外在力量的推动。”牛凤瑞建议，在建设省域副中心城市时，不应急于求成。

此外，牛凤瑞还建议，由于地方政府更了解当地经济社会发展的需求，因此决策权应更多地赋予当地政府。通过给予地方政府充分的资源配置权，可以更好地推动省域副中心城市的建设和发展。

记者在梳理中发现，在各地公布的“十四五”规划建议和政府工作报告中，多个提出建设“省域副中心城市”的省份，同时也将“强省会”作为今后区域发展的重要战略规划。

2021年11月，湖南省第十二次党代会鲜明提出，实施“强省会”战略；2022年，湖南将实施“强省会”战略写入省政府工作报告。

同一年的政府工作报告中，甘肃明确提出要“提速加力强省会”。

在云南省“十四五”规划中，明确提出“充分发挥昆明在全省政治、经济、科技、文化、金融、创新中心的核心作用，做大做强昆明省会城市”。

贵州则在“十四五”规划中提出，支持贵阳做大，严格执行城市规划，提高城市管理水平，推进贵阳贵安融合发展，提升省会城市首位度。

江西“十四五”规划提出，做强做优大南昌都市圈。推动南昌彰显省会担当、增强省会功能，打造都市圈经济中心、金融中心、科创中心、品质消费中心和高端服务业发展中心，增强核心主导功能和辐射带动能级。

广西“十四五”规划建议提出，大力实施强首府战略，深入推进北钦防一体化，高标准建设南宁都市圈，共建北部湾城市群，建优建强北部湾经济区，扬起引领全区高质量发展、高水平开放的龙头。

牛凤瑞对此表示，在某个特定的发展阶段，强省会是一个合适的发展战略。区域发展需要龙头城市引领，所谓龙头就是中心城市，是带领区域发展的中心。中国一个省就相当于欧洲一个大国的面积，省域内差异很大，省会城市作为政治、经济、文化等中心，在所在省域起到的作用，是其他城市难以比拟的。因此把省会城市作为强中心来建设，这符合城市发展规律，也符合区域发展规律。

牛凤瑞认为，城市作为产业和人口的高度聚集地，会产生显著的聚集效应，这不仅能够提升要素的配置效率，而且是现代化城市化进程的必由之路。城市化水平越高，其要素配置效率也相应越高。城市规模的扩大确实会提升要素的效率，但这一过程并非无限制。随着城市规模的不断扩大，城市的负效应，即边际负效应，也会逐渐显现，因此，城市的发展会达到一个平衡点。在经济社会发展的初级阶段，城市化进程对要素的聚集具有客观要求。周边的人口要素向城市聚集，形成新的市场和新的产业集群，这是经济社会发展的必然趋势。

“当省会城市的首位度达到一定程度时，就会迎来一个拐点。此时，聚集效应与外溢效应将达到新的平衡。这反映了不同发展阶段下战略重点的选择变化。每个时期都应有自己的省域战略重点。”牛凤瑞分析称，当省域经济发展到一定程度，省会城市的规模效应已经充分显现，但仍有许多地区省会城市无法覆盖。这时，客观上就需要出现副中心城市来接纳这些地区的人口和产业聚集，从而产生新的增长点和消费市场。这不仅是省域均衡发展的需求，也是区域协调发展的客观需要。因此，提出省域副中心战略具有现实意义。

“对于中西部省份而言，‘强省会’战略在初期阶段是至关重要的。在省会城市尚未得到充分发展，且与其他地区存在较大差距的情况下，全省难以形成有力的经济增长极，这无疑会制约整个省域的经济崛起。”秦尊文指出，增长极的核心作用在于先培育一个龙头城市，然后通过这个龙头城市来引领和带动周边地区发展。如果龙头城市没有发挥出应有的带动作用，那么它就失去了作为增长极的意义。

“如果说中心城市是一个省发展的‘强支撑’，起到龙头引领作用；那么，副中心城市就是区域发展的‘新引擎’，起到叠加赋能作用。”于静波表示，以安徽省省会合肥与省域副中心城市芜湖为例，两者之间是既有竞争又有合作的分工协作关系，既要各展所长、错位发展，又要优势互补、资源共享，在新的竞合关系下唱好“双城记”。

“‘副中心’与‘强省会’之间并不矛盾，最终都是辐射带动周边区域更加协调发展。”于静波表示，省会城市要谋“强”，应在全国战略功能定位和区域竞争中突出使命担当，彰显发展高度、影响力度；副中心要谋“壮”，应在带动周边、辐射全省中主动作为，加速打造成为经济增长“新一极”，携手推动全省全域协调发展。

（本文刊发于《中国经济周刊》2024年第8期）