杨华 | 武汉大学社会学院教授
对于非基层政府，科层化可能有助于其行为的规范化。但是到基层，如果科层化过度，基层干部就缺乏自主性，也就缺乏积极性，在无激励机制的情况下，就会给基层治理带来问题。但是，如果完全将工作包干不管，基层干部又可能乱搞，也会带来问题。因此，基层应该是在包干制基础上，适度嵌入科层规范。
不再变通：只管落实，不管效果
在基层落实工作中，现在普遍存在"不变通"的现象。
许多本来应该"变通"的工作也"不变通"了。比如环保工作，有的地方不让养鸡、鸭、猪、牛、羊了，有的地方还"人性化"一点，让养鸡，但是要圈养，鸡圈有统一的标准。基层干部发现统一的鸡圈标准并不适合本地，但是基层干部并没有因此向上级提意见，而是仍然按照上级的标准建造鸡圈，然后通过验收交差。政府钱花了，鸡圈建起来了，基层干部工作落实了，但是农民根本不会将鸡圈养在鸡圈里。
调查时，基层干部说，要是放在过去，上面的政策不符合基层实际，他们就会向上面沟通反映，然后共同研究制定符合本地实际的政策落实方案和措施；标准化的鸡圈不符合当地实际，他们就会根据实际反映情况、做出改变。现如今，基层干部不仅"不变通"，甚至不再反映情况；上面怎么说，下面就怎么做，根本不管工作做了之后的效果如何。他们只对落实了上级工作感兴趣，不再关注工作效果。
在过去，基层干部常被诟病的一点是"变通"，再硬、再难的政策、任务和工作，到基层都能够通过"变通"来应对，一"变通"就落实了。"变通"既能根据实际情况完成任务，也能使政策被歪曲、被选择性执行，所以被批评比较多。另外，受访的基层干部称，过去基层工作讲结果，因为一项工作结果好不好会影响干部后续的工作，许多工作按上面要求做效果不好，他们就会想方设法进行"变通"。
问题是，即便政策明显不符合实际，为什么基层干部不再变通，甚至不再反映情况了？
自主性激励：基层干部之所求
"变通"与否，与两个方面有关系：一是基层干部有没有变通的能力，二是基层干部有没有变通的意愿。前一个方面是指上级有没有留给基层干部变通的空间，基层干部变通之后，上级持什么样的态度。如果上级允许或默认乃至鼓励，那么基层干部变通的空间较大，变通的能力就较强。后一个方面是指基层干部主观上想不想做出变通。如果做出变通对他们有利，他们就会变通，他们会把某项工作当作自己的事情来看待；做出变通后会做得更好，他们也会力求变通。如果做出变通，他们利益受损，或者工作结果对于他们而言无所谓，他们就不会变通。这两方面涉及的是基层干部的自主性问题。
所谓"基层干部的自主性"，就是基层干部按照自己的意愿、认知、偏好、判断等做出行为的动机、能力和特性。基层干部的自主性较强，意味着他们在工作上有一定的自我决定空间，他们就可能将工作当作自己的事情对待，从而促使他们竭尽全力、尽心尽力地干好工作。"变通"是基层干部自主性强的一个表现。自主性不强，则意味着基层干部只能按照上面的规定办事，自我操作、自我发挥的空间较小，他们的主体性表达被抑制。
调查发现，部委或厅局单位的普通干部，在北京、省会城市工作，单位有地位、有声望，自己走出去有面子，但是如果单位没有福利房分配，工资又不高，经济压力就较大；而他们的工作主要是制定政策，政治性较强，工作约束较大，他们自主发挥的空间较小。因此，他们在有较虚的"面子"的基础上，主要诉求不是追求自主性，而是期待更高的工资、更好的待遇。到基层，基层干部除了对提高工资待遇有诉求之外，最重要的就是希望获得自主性。
对于基层干部来说，自主性是最大的激励。基层经济、政治资源都较少，干部激励主要是政治激励，但是基层岗位、职务、级别、荣誉都有限，无法给予基层干部充分的政治激励。自主性激励则是给予基层干部工作上的自主权和自主空间，激发他们工作上的热情和责任感，使工作落实得更好。在体制内工作，干部都有晋升的念头。但是，每个人占据一个岗位，首要的还是工作，升官了也还是要干工作。那么，基层干部怎么对待工作、怎么干工作就非常重要。
是把工作当作自己的事情、自己的事业，还是当作上级的事情、当作负担累赘？对工作的认识不一样，工作的状态就不一样。把工作当作自己的事情，就会生发对工作的责任感，就会认真地将工作干好；把工作当作上级的事情，就会应付工作，无论工作做得好不好，能够交差就好，而不会对工作有责任感。在干工作的方式上，是工作中有自己的方式、思路、手段、安排等，还是完全按照规章细则亦步亦趋地干工作，干工作的状态也不同，前者积极主动，后者消极被动。
如何让基层干部对自己的工作有责任心，并积极主动地干工作？主要是要让他们有自主性。有自主性，基层干部就会把工作当作自己的事情来干，工作就会人心、入脑，在干活时就会用心、用力；有自主性，基层干部就能够充分发挥主体性、主动性，在工作中就会有创造性、创新性，干完了工作就会有获得感、成就感。愉快地干工作，干了工作还有收获，这对于"工作反正要干"的人来说莫过于最大的激励。
对于基层治理来说，基层干部的自主性之所以很重要，与基层的工作性质有关。基层一线工作细小琐碎、变动隐秘、没有规律，很难监督考核，或者真正监督起来成本太高、效果不好，因而事情做没做、做得好不好，更多依赖于一线工作人员的自觉性、主动性。典型的如征地拆迁做群众思想工作，基层干部到农户家转一圈，然后向领导汇报说做不通，但是，他是否用力、用心做了，领导心知肚明，只是没有证据予以奖惩。那么，要想基层干部真正地用心、用力做工作，就得调动他们的积极性、自觉性、自律性，给予他们自主性达成目标。
再加上基层工作主要是跟群众打交道、做群众工作，但是做群众工作没有定法，没有规律、旧例可循，更不可能按图索骥，而要依托于基层干部的主观能动性和经验，创造性地开展工作。要想工作人员能够创造性地开展工作，就得给予基层干部激励，自主性激励是重要的方式。对于没有政治前途但有丰富经验的事业编基层干部而言，自主性激励至关重要。
自主性弱化：案例与原因
2020年5月，笔者到 EZ 下面的乡镇调查，乡镇党委书记跟笔者说："省建设厅印发的美丽乡村建设指导标准规定太细、太刚性，全省一个样，都要求有亭台楼阁、廊桥水榭，人家没有河流的乡镇怎么办？"因为全省一个标准，到哪儿去参观学习，看到的场景都如出一辙，仿佛一张图纸、一个公司设计出来的，根本没有将本地特色、地方优势体现进去。党委书记说："这样的政策让乡镇很为难，照着做吧，就是依葫芦画瓢，与本乡镇没关系，只是完成任务；改动方案做吧，验收时一项一项对标，项目就通不过，领导要负责。"
2019年7月，在山东 ZY 所辖乡镇调研，负责纠纷综治信访的副镇长向笔者说，过去乡镇调解的农村纠纷案例，不一定需要卷宗，大一点的纠纷只要做好相关记录就行，说一两句就解决了的纠纷根本就不做记录。现在，县综治办下文要求每一个案例都需要有详细的卷宗，卷宗除了要详细记录纠纷调解过程之外，每次调解都需要涉事双方、调解人、在场人等签字画押。副镇长说，如果完全按照卷宗指示的路径、程序进行调解，纠纷根本无法调解，因为农村纠纷调解有自己的路径和逻辑。那么，案卷就只能在纠纷调解之后再补充。但是一补充就会出现问题：一是一个纠纷调解只需半天，补充卷宗就要四五天时间，且完全是造假。二是补充卷宗时需要各方签字，就可能出现：本来已经平息的事情，工作人员找当事人签字时，当事人反悔，案件出现反复，折腾工作人员。工作人员为了不折腾，就按程序调解，就可能使得调解冗长而无效。
从上述案例及调查来看，基层干部自主性弱化，与以下方面有关：
一是基层治理的规范化。鉴于十八大之前很长一段时间，基层治理混乱、问题丛生的局面，以及越来越多资源下乡，国家在十八大之后加强了基层治理规范化的工作力度，包括加强党建、各项工作制度化建设、监督下乡、乡镇纪检委工作强化等。体现在具体实践中就是落实工作的程序化、流程化、文档化、留痕化，缩小了基层干部的自主操作空间。例如，在村级财务建设上，建立了村财乡（镇）管、银行转账等制度，促进了村级财务、项目资金的规范化管理，减少了农民身边的"微腐败"。
二是政策制定的刚性化。最近若干年，中央省市制定政策时，不仅政策目标由原来的原则性、模糊性向细化、明确化转变，还规定了政策执行时具体操作的流程、注意事项等，并按照细化目标和操作流程对标检查验收。政策刚性化还有个表现是时限紧，许多工作刚部署下去，就要经验材料、典型案例，根本不给基层留足抓工作落实的时间。政策的刚性化不考虑基层的实际情况、实际问题、实际需求，使得基层干部无法根据本地实际对政策进行转化，无法将本地的治理需求纳入政策目标之中。当前，农村改水改厕、环保、美丽乡村建设、脱贫攻坚等工作，都存在政策刚性化问题。
三是政策执行的督查化。基层工作被置于监督体系的全方位、全过程监督之中，不仅纪委监委置入政策执行过程中，县督查室也紧盯着不放，县巡察组也可能跟进，还有各部门通过调研、考察、座谈等方式不定时地下乡督导检查。被无数双眼睛盯着干活，基层干部只能按照规定动作按部就班、亦步亦趋地操作，难有自主操作的空间。
四是工作考核的问责化。与监督体系相配套的是基层问责体系的建立和健全。只要在监督中查出问题，包括态度问题、法纪问题、操作问题、事故问题等，都可能被政治问责，一旦被问责，就会影响基层干部的政治前途。为了不被问责或降低责任等级，基层干部在工作中就要慎之又慎，既要按照规定流程走，还要每走一步都留痕以备倒查。偏离规定流程的做法，很可能被督查直接查出，也可能因为出了问题被倒查出而背责。此情此景下，"变通"就变得很稀缺，更不用说自选动作。
上述原因中，最根本的是政策制定的刚性化。它既是顶层设计下的产物，一改过去摸着石头过河，希望通过顶层设计规划基层社会变迁；也是对基层不信任的产物，通过细化规定窄化基层自主空间，通过过程监控推动政策达到预期目标。
自主性缺乏：后果与改进
基层干部缺乏自主性，基层治理缺少自主空间，会带来以下后果：
首先，基层干部干工作没有灵魂。由于没有自主空间，一切上面怎么说，下面就怎么操作，基层干部成了流水线上的螺丝钉，按规章、按流程办事，没有激情、没有热情、没有创造，机械地完成任务。
其次，基层干部不把工作当自己的事。因而不会生发对工作的责任心和责任感，没有内在的将工作干好的动力。这就造成基层干部不会过多考虑工作是否符合实际、是否需要反馈和改进。
最后，基层干部怯于创新和变通。一方面是因为事情只要能交差、做得好与坏与自己没关系，没有创新的动力和压力；另一方面是因为创新和变通很容易出问题，在监督问责严苛、纠错容错机制不健全的背景下，基层干部秉持"多做多错，不做不错","只要不错就阿弥陀佛"的理念，宁可不做，也不愿意"背锅"。
简言之，缺乏自主性，基层干部不会主动地发现问题、解决问题，也不会自觉地将工作干好，更不会创造性地开展工作。最终结果是基层治理没有活力，基层问题得不到实质性解决，形式主义横生。
要改变这种局面，就得赋予基层干部自主性，扩大基层治理自主空间。可以有针对性地做以下事情：
一是政策要留有余地。一县之内各乡镇的情况都有差异，更何况全省全国。因此，上级制定政策时不能太细、太具体，而要留有余地和回旋空间。特别是要将政策弹性空间和操作空间留给基层干部，让他们有权对政策进行操作化改造和解释，有权根据实际选择恰当的政策工具。
二是任务不要太细致。在基层单位内部，作为领导，布置任务时不能过于细致，只说大方向、原则要求；不能既有目标要求，还对怎么完成任务做具体规定，这样会束缚下级的手脚，使之畏首畏尾、裹足不前。领导对完成任务过程只做原则性把握，而将怎么做的权力留给基层干部。
三是允许反馈和修正。政策执行中，要允许基层干部有反馈，并在不改变政策大方向的基础上对政策目标给予修正。为此，上级的督导检查不能太硬太刚，要视情况给出处理意见。对于因实际情况而非态度问题、法纪问题没有达到预期政策目标的基层干部，要给予鼓励而非动辄问责，还要视实际情况修正政策目标。
四是减少政治任务化。上级部门的行政业务属于非硬性任务，基层干部在完成工作时可以与上级谈判，可以有实质性沟通，进而可以根据实际情况调整任务目标及完成的任务量。一般而言，上级部门定下百分之百的任务，下级只要完成百分之八十即可，剩下的百分之二十就是上下级的谈判空间。一旦部门业务工作转变为党委政府的政治任务，变成了硬任务，考核变成了硬考核，谈判空间就小了，政策调整和修正的空间也小了，与实际的距离就可能大了。
自主性差异：包干制与科层制
对于基层干部而言，包干制给予他们的自主性最大。无论是包干事务还是包干领域，抑或是包干区域，都可以说是基层干部的"一亩三分地"。上级领导要的是结果，基层干部在自己的"一亩三分地"内完全可以"我的地盘我做主"，自主性非常强，这对他们的激励特别大。他们会把"一亩三分地"内的事务当作自己的分内之事、"私事"，而有较强的责任感；"一亩三分地"搞得好不好，就是他们自己的事做得好不好。包干制下，越是能做主，自主性就越强，做事情的责任意识就越强。
在科层制下，干部是最不自主的，做事不仅有纵向上级的监管，还有规章制度约束，也有横向同事的牵绊，做任何事情都只是其中某个环节而已。科层制的激励不是增强自主性，而是科层岗位相关的待遇、技术、知识等的增加。
对于非基层政府，科层化可能有助于其行为的规范化。但是到基层，如果科层化过度，基层干部就缺乏自主性，也就缺乏积极性，在无激励机制的情况下，就会给基层治理带来问题。但是，如果完全将工作包干不管，基层干部又可能乱搞，也会带来问题。因此，基层应该是在包干制基础上，适度嵌入科层规范。
以上是阅读贺雪峰教授《监督下乡》后的一些想法。早在几年前，贺雪峰教授在调研中就敏锐地发现，国家希望通过监督下乡来达成基层治理现代化的目标，监督下乡成为基层治理最重要的变量和推动工作的最重要资源。贺雪峰教授在书中反思了当前乡村治理现代化的方向和路径，认为要审慎思考基层治理程序化、规范化、制度化的方向，强调乡村治理现代化要与乡村独特的社会性质、问题属性、工作任务相结合，因地制宜，保持简约、高效的乡村治理体系。