精选导读
韧性城市，指城市能够凭自身的能力抵御灾害，减轻灾害损失，并能够合理调配资源，从灾害中快速恢复过来。雨季来临，城市可以像海绵般“呼吸吐纳”；突发自然灾害，社会可以快速广泛动员；灾后复产重建，可以高效恢复正常生产生活秩序……这些都是城市韧性的体现。
近年来，暴雨、台风等极端天气引发的自然灾害造成无法预测的“黑天鹅式”风险增多，尤其是北京、深圳、上海等超大型城市，遇到突如其来的自然灾害容易导致一连串链式反应和放大效应。
5月12日，是全国防灾减灾日。如何让城市的通信、能源、交通、防洪等生命线基础设施保持稳定，凭借自身能力预防及减缓各种压力和冲击，并且迅速从中恢复？各地在城市建设中，如何使城市像弹簧般有张有弛，更加“韧性”？回答这些问题的，既有北上深等一线城市，也有四川广元、浙江诸暨等中小城市。
关键词：#应急疏散救援空间# #城市治理新系统# #“软支撑”#
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极端天气频发
挑战城市应对能力
春夏之交，北方艳阳高照，南方风急雨骤。“华南地区每年都会经历台风、暴雨，但像今年这样前汛期降雨集中期长达数十天的情况确实罕见。”广东省地质环境总站地质灾害监测与应急科高级工程师张伟说。
受强盛偏南气流异常持续维持在华南沿海的影响，深圳这座地域狭小、人口稠密的超大型现代城市能否应对内涝、洪水等自然灾害及地质灾害隐患带来的挑战？
从家步行10分钟，进地铁11号线直达写字楼。这是住在深圳市南山区的左倩日常通勤的路线。“以前下大雨走路，要边走边跳，避开坑坑洼洼里的积水。现在排水通畅，人行道几乎看不见水坑。”左倩说。
从4月18日遭遇强降雨以来，深圳市多部门连续多日发布提醒，如房屋条件较差或在路上遭遇险情，市民可就近前往全市常设的582个应急避难场所。
为应对极端灾害性天气频发的情况，构建应急疏散救援空间体系，拓展国土空间韧性，2020年以来，深圳市大力推进自然灾害防治9项重点工程建设，治理123处内涝积水点、70多处地质灾害隐患点和40多处有防汛隐患的与各类物业合建的地铁出入口。
近日，深圳市开展城区地下管道疏通工程，防止内涝。深圳局供图
2023年7月，由深圳市规划和自然资源局、市应急管理局牵头的《深圳市应急疏散救援空间规划（2021—2035年）》实施，旨在强化城市空间资源的功能复合和整合利用，推动公共安全治理模式向事前预防转型、加快打造国际一流安全韧性发展示范城市。
深圳市规划国土发展研究中心市政规划所（韧性城市研究室）所长魏杰介绍，该规划的一项重要内容是建立综合性应急避难场所体系，以实现多灾种综合应对、多资源综合利用、多功能综合配置、多人群综合适用的目标。公园绿地、广场、体育场馆等空间资源被整合利用，规划布局24处中心避难场所、150处普通长期固定避难场所等，可满足约228万人中长期避难。
实践中，韧性城市建设不能“脚踩西瓜皮，滑到哪儿算哪儿”。“深圳市的规划充分考虑城市多灾种复合应对，突破了传统单灾种情景评估局限，为提升深圳等超大城市安全韧性能力开辟了新路径。”深圳市城市公共安全技术研究院副院长况凯骞说。
我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。2024年5月，《第一次全国自然灾害综合风险普查公报》显示，截至2023年12月底，全国共登记在册滑坡隐患点13.2万处、崩塌隐患点8.2万处、泥石流隐患点3.3万处。全国地质灾害极高风险区面积为35.6万平方千米，高风险区面积为83.3万平方千米，中风险区面积为92.5万平方千米，分别占全国陆地面积的3.7%、8.7%和9.6%。
《黑天鹅》的作者塔勒布在书中写道：“黑天鹅总是在人们料想不到的地方飞出来。”近年来，随着极端气候事件的增多，给城市治理带来“黑天鹅式”风险加剧，韧性城市建设成了应对“黑天鹅事件”的有力手段——雨季来临，城市可以像海绵般“呼吸吐纳”；突发自然灾害，社会可以快速广泛动员；灾后复产重建，尽快恢复正常生产生活秩序……
国际韧性城市联盟曾对韧性城市概念提出四方面内容：一是技术韧性，指城市的通信、能源、供排水、交通、防洪和防疫等生命线基础设施要有足够的韧性，以应对不测风险；二是经济韧性，即当外部经济形势急剧变化，或某种原材料供应停摆的时候，城市具有应对的韧性力量，还能够运转自如；三是社会韧性，当大的事件（或灾难）来临时，城市社会和民众能保持冷静不恐慌、不放大危险；四是政府韧性，政府在任何情况下都能服务市民、率领民众抗击灾难，维持正常的功能运行和社会秩序。
从“抗灾”走向“耐灾”，是韧性城市建设提升城市灵活性、安全性、保障可持续发展的时代要求。一旦灾害发生，如何合理地调配资源，更快恢复生活和生产秩序？
2023年海河“23·7”流域性特大洪水后，北京全面启动恢复重建，以“一年基本恢复、三年全面提升、长远可持续发展”为总思路，将重建工作与韧性城市建设结合起来。
海河“23·7”流域性特大洪水后，地质技术人员在房山区拒马河上游开展突发地质灾害调查。北京市地勘院供图
2024年2月，《北京市韧性城市空间专项规划（2022—2035年）》获批，提出中心城区应重点强化城市安全设施建设，加强生命线系统安全运行保障，保障城市灾时基本功能正常运行。
2024年5月，《石景山区安全韧性城市（单元）专项规划》作为全市首个区级韧性城市规划编制完成，选取模式口西里北区社区等5个韧性单元共9个社区作为首批安全韧性社区建设示范样板。
5月6日，在北京市房山区十渡镇政府临时办公点，北京市规划和自然资源委员会房山分局相关负责人介绍了推进山区城镇韧性能力提升的举措：一方面是系统谋划，构建“两带三廊、三团多点、沟域稳固串联、村庄有机辐射”的防灾空间格局；另一方面是分层研究，会同责任双师和公益团队，形成统筹全局、面向实施的多层级灾后恢复重建研究体系。
韧性与技术
构建城市治理新系统
提升城市韧性，需要城市生命线上的各个环节都具有“柔性”，在面对突发灾害时发挥灵活性。浙江大学韧性城市研究中心主任王乃玉认为，城市的任何一个关键薄弱节点遭到冲击、破坏，都可能像多米诺骨牌一样造成全盘崩溃。
科技撑起城市发展的“天际线”，也夯实人民城市的“地平线”。在韧性城市建设中，人、物、信息、时间构成了超大城市动态有机的智慧生命系统。
上海市规划和自然资源局相关负责人介绍，近年来，上海一直在城市管理运营精细化上下功夫，增加智慧基础设施投入，大力发展数字化、人工智能，加速建设升级硬件设施，使城市安全、应急处置能力、治理效能不断提升，风险防范能力增强。同时，采取城市安全风险分级分类管控的方式，制定风险管理清单，编撰风险预警蓝皮书，并深化隐患排查治理，建立健全城市应急管理体系。
北京市突发地质灾害监测预警系统2019年建成运行以来，运用大数据、物联网、遥感、GIS、北斗等技术，结合10个山区477处重要突发地质灾害隐患点，布设1889台（套）专业设备，构建起数据管理、动态展示、预警分析等8大模块，实现对监测点的动态管理和精准防控。“目前，北京市实现了地质灾害气象风险预警到镇、乡，道路沿线崩塌灾害预警到路段，泥石流灾害预警到沟。”北京市地质矿产勘查院地灾防治部主任南赟介绍。
哪里是内涝易发区？遇到汛情该往哪儿撤离？哪条转移路线最安全？为防患于未然，北京市规自委基于数字孪生技术还建立了城市内涝模拟模型，以首都功能核心区为重点，反演内涝积水的位置、面积和积水深度，绘制出核心区内涝风险图，在每年汛前将数据共享给应急、水利等部门。
2023年，《深圳市推进自然灾害防治体系和防治能力现代化建设安全韧性城市的指导意见》出台，全链条系统提出74项防灾减灾救灾重点任务清单，长短结合、标本兼治提升城市安全韧性水平。依托2020年上线的“深圳应急一键通”App，对全市4.1万名“三防”（防汛、防旱、防台风）责任人进行一键管理。
韧性城市建设不是对超大城市治理的“单独命题”，而是城镇化过程中所有城市共同面对的“成长任务”。
2023年11月，首批联合国“创建韧性城市2030”国内入选城市名单公布，四川省广元市位列其中。这座西南小城位于龙门山区、米仓山区等山区交汇地带，区内山高坡陡谷深，是四川省地质灾害较为严重的区域。多年来，广元市通过建立跨区联防联控、“30123”预警叫应机制等，做到风险联防、预警联控、响应联动，增强城市应对地灾风险的“弹性”和“韧性”。
2024年3月，联合国减灾署公布了“世界韧性示范城市”名单，浙江省诸暨市成为国内首个获此殊荣的城市。近年来，诸暨市编制了海绵城市、国家森林城市等城市规划和建设发展计划，为城市发展和韧性建设提供有力支撑。根据规划，该市不断加强城市基础设施、生态文明、智慧治理体系等方面建设，提升城市抵御自然灾害、适应气候变化、保障民生福祉等能力。
公众与社区
韧性城市的“软支撑”
有了科学规划的国土空间布局、应急用地留白等“硬资源”，韧性城市建设还需要加强社区组织动员能力、增强公众防灾减灾意识和本领等“软支撑”。作为城市治理的“最后一公里”，社区成为公众参与韧性城市建设的重要平台。
“桐馨园小区附近边坡部分遮挡布被风雨吹散破损，会不会有滑坡风险？骑电动车经过，心慌慌。”5月3日，看到市民在社区平台的留言后，罗湖区莲塘街道长岭社区工作人员立刻汇报，与地灾技术人员一同前往现场踏勘。
“网友反映的是核龙线9号边坡滑坡交通抢险工程。目前边坡整体稳定、排水通畅，无裂缝疏松等情况。”深圳市规划和自然资源局罗湖管理局相关负责人介绍。深圳市龙岗区吉华街道翠湖社区也在日常巡检中专设“边坡台账”，对地质灾害隐患重点处置。
深圳局相关负责人介绍，2007年，深圳启动全国综合减灾示范社区创建，于2023年年底实现全覆盖。全市677个社区成功创建深圳综合减灾社区，创建达标率100%；175个社区成功创建全国综合减灾示范社区。深圳市福田区搭建地质灾害视频监控、深目·视综平台与高空鹰眼等各类监测预警系统。下一步，深圳的综合减灾示范社区将有2.0版本——“韧性社区”，持续提升基层综合防灾减灾能力。
2018年，上海开始以“一网通办”“一网统管”这“两张网”，作为牵引城市治理体系和治理能力现代化的“牛鼻子”，以智能化为突破口，推动治理模式创新、治理方式重塑、治理体系重构。
经过数年发展完善，如今上海市借助“一网统管”工程，推动城市治理模式和体系的变革与重构。例如，建立城市运行数字体征系统，实现对城市运行风险的智能感知，用数字化方式辅助城市管理主体决策，实现从市到社区的多层治理主体赋能，进而实现城市的韧性治理目标，重塑城市韧性。
上海市政府办公厅城运规划处相关负责人介绍，这几年，上海不断运用数字孪生等新技术，赋予城市更多的“智慧认知”“智慧分析”“智慧研判”能力。目前，上海城市治理中已有不少场景使用了数字孪生技术，小到桥梁、高架、隧道等基础设施的裂缝，以及每一个窨井盖、消防栓、检测器的实时情况，都能精准捕捉，不断提升城市运行管理和突发事件处置效率。
北京市规自委相关负责人介绍，建设邻里自治互助的韧性社区生活圈，是《石景山区安全韧性城市（单元）专项规划》的重点内容之一。“例如，在模式口西里韧性单元中，重点规划了截洪沟、设置雨水调蓄池、整治地灾隐患点，进行安全风险隐患治理；建设社区韧性中心和应急疏散体系等。”该负责人称。
受海河“23·7”流域性特大洪水影响，北京市房山区十渡镇受灾严重，在灾后重建中，该区首次将“安全应急小屋”概念融入灾后新建的公共服务设施项目。北京市规自委房山分局相关负责人介绍，“‘小屋’平时是社区服务中心，应急情况下可提供区域供电、供水、采暖、通信等保障。应急物品库存可满足200人至少两周的基本生活需求，是名副其实的‘生命方舟’。”
同样遭受洪水侵袭的北京市门头沟区沿河口村整村易地搬迁安置。在灾后重建中，门头沟区强化数字化手段、人工智能、互联网技术在应急指挥、城市管理、重要设施建设等方面的应用，推动安全韧性城市建设与智慧城市建设相贯通。
今年“五一”假期，沿河口村村民高然为新家铺了地砖：“最近天儿好，给新家具通通风、散散味，等俩月就搬家。”
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来源：《中国自然资源报》