贺雪峰
中西部地区财力普遍紧张，吃饭财政是形象写照，即地方财政只够发工资和保运转，搞建设的投入就主要靠土地财政收入了。
地方政府财力紧张，最紧张的莫过于乡镇一级了。乡镇一级没有独立财政，几乎所有收入都来自上级预算拨款。乡镇一级没有城市建设规划，也就没有土地财政收入。
乡镇一级没有钱搞建设也不是问题，毕竟乡镇一级并不像城市一样需要有大笔基础设施投资，问题是，乡镇一点“活钱”都没有，就可能真的无法维持运转了。上级拨给保运转经费相当有限且用途都是明确的，预算外还有各种必须要开支的钱，比如乡镇就餐补贴、临时工聘用，都是必不可少的开支。还有一些政治性任务也是必须要开支的。财政保工资，却不一定能保年终奖，有钱乡镇可以发全奖，没钱乡镇只能发半奖甚至发不了奖。因此，乡镇也要创收。
按照成都市一个乡镇财政所长的说法，乡镇财政所只是会计中心，没有真正的财政功能，乡镇任何收费都是非法的，因此就不存在财政意义上的预算外收入。那么，乡镇从哪里弄钱来维持运转呢？
乡镇一般有两个从预算外弄钱的渠道：一是向上级政府和部门争取，二是打土地主意。
向上级政府和部门争取，最困难的时候找县委书记县长哭穷，是真穷，县委书记县长也就会多少给一点。更重要的是找职能部门弄一些可以自由支配的奖补资金。如果各方面工作都很优秀，在全县考评中获得好成绩，上面也会发一些可自由支配的奖励。
当前乡镇政府最大一笔可以灵活使用的钱往往与土地有关，具体是通过卖土地指标来获得可以灵活使用自由支配的钱。土地指标有两种，一种是占补平衡指标，即通过开荒等办法来形成耕地，从而形成占补平衡指标，卖出去就是钱。一亩占补平衡指标可以卖好几万，每年若能找到几十亩荒地开垦出来，就可以有几百万元收入。乡镇一般都会依据国土二调图斑来找基本农田以外的土地，看还有哪些土地稍经开垦就可以成为耕地纳入基本农田的。有的话乡镇就有财源了。当前中西部地区大都形成了成熟的开垦荒地的机制，自然资源局、土地整治中心或公司以及可以协助验收、交易的关联公司，多位一体。通过开垦荒地形成占补平衡指标，交易出去每亩指标可以获得数万元收益，扣除给到村里的三五千元和开垦荒地的费用，绝大部分收益都归乡镇。占补平衡指标交易收入也就成为了乡镇最重要的外快。
另外一种土地指标是城乡建设用地增减挂钩指标，即农村退出建设用地与城市建设用地指标增加的挂钩。农村建设用地主要是农民宅基地。现在农民在进城，农村空心化，乡镇政府就有很高积极性将空心村拆掉，以形成增减挂钩指标交易出去。增减挂钩指标可以覆盖占补平衡指标，又可以增加城市建设用地指标，增减挂钩指标就一度很昂贵。有的地区，县城商住用地招拍挂价格不到100万/亩，增减挂钩指标每亩倒有四五十万，这显然有问题。
既然增减挂钩一本万利，乡镇政府就有很强的拆农民房子的动力。拆农民房子少时，形成的指标可能卖得出去。拆得多，所有地方都想做这笔生意，指标就卖不出去了。
无论如何，当前乡镇政府主要的活钱就指望土地指标收入。因为不同地区土地存量不同，可以获得的额外收入就不同。运气特别好的乡镇，一年可以有上千万元土地收入，乡镇日子就好过。有的乡镇土地潜力挖完了，日子就不好过了。
问题是，不仅土地潜力会被挖完，而且土地指标并没有创造财富而只是转移财富。有些地区以为只要拆农民房子就可以获得大把土地指标收益，就肯定会出事，比如山东2020年借合村并居拆农民房子，就是典型的折腾。还有政策官员如郑新立以为农民宅基地是“沉睡的财富”，实在是对宅基地天大的误会，以此来制定政策必然会出大事。指望靠折腾土地来振兴乡村是最不靠谱的事情。当前中西部地区通过做点土地文章捞点外块，有点灵活收入还是可以的，显然也不可能长久。
除土地收入以外，乡镇还会有少量协助上级完成任务的工作经费，如上级会按照征地拆迁总额一两个百分点给乡镇工作经费，因为这笔工作经费可以灵活使用，而对乡镇很重要。
一般来讲，乡镇以农业为主，乡镇是消费性的而非生产性的。农民要么住在村庄从事农业，要么到县城居住享受较好的公共服务，再好一点到市区以获得较多就业与收入机会。乡镇的重点是保持农村社会基本生产生活秩序，维持住农业农村的基本稳定。因此，乡镇没有钱也是不要紧的。