2024年4月14日，一个重磅“喜讯”激活了济南网约车租赁市场。
济南市城乡交通运输局当日发布通告，决定对济南市网约车市场实施总量动态调控，从4月16日零时起暂停办理网约车车证。
济南网约车租赁公司在消息宣布之后迎来了一轮成交高潮，有的业务员忙到了夜里12点，赶在窗口关闭前填完最后一批网约车车证的申报资料。
一位租赁公司的销售人员告诉南方周末记者，济南网约车租赁公司的车都卖疯了，她所在公司这个月的销量，超过了之前半年的总和，“成交了六十多个司机”。业绩最好的人，“底薪加提成拿了5.1万”，破了公司纪录。
一些热门车型已经断货，无论买还是租，价格都涨了不少。这位销售表示，“4月16日之前，带证的广汽埃安炫580只要13万，现在都卖到15万多了”，租金平均涨了200元。
成交记录在上述销售人员的朋友圈里刷屏，有人写到，“二十多辆雪佛兰只剩下最后两台”“济南已停证，买到就是绝版”。
济南是第七个公开宣布暂停办理网约车车证的城市。这一幕也曾在南京、武汉、三亚、长沙、贵阳、上海上演。
南京是第一个限牌的城市，2018年9月宣布暂停办理车证。一位当地网约车老板告诉南方周末记者，同样车况、同样车型的租金，南京比杭州、成都这些不限牌的城市能高出四五百元。
2016年7月27日，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称网约车新政）颁布，中国成为了从中央层面承认网约车合法性的国家。
时至今日，许多发达国家仍然深受传统出租车的牵绊，出租车仍然困在落后的扬招时代。像日本至今不允许网约车运营，从东京机场到市中心的打车费用与上海飞东京的机票相当。
网约车合法化，极大方便了人们的出行，为社会创造了大量就业和财富。截至2024年4月，交通运输部数据显示，中国有349家网约车平台，696.4万持证网约车司机，月订单8.97亿，超过了Uber2023年全球月平均订单的总和。
网约车也带动了新能源汽车产业的发展，全国乘用车市场信息联席会的数据显示，2023年新能源车企卖了74万辆网约车，约占全国新能源总销量的7.6%。
但是，在运力饱和的压力下，不少城市重新走上数量管制之路。
2021年8月18日，南京市江宁区一处停车场，停放着近千台已经挂牌的网约车。视觉中国 图
“数量管制的基础已经荡然无存”
最早品尝过管制滋味的是出租车。出租车诞生于1980年代末，十年后也面临着运力过剩的局面。
从1994年开始，全国各地陆续对出租车数量进行管控。理由是，出租车要巡游接客，一辆出租车占用的道路资源，可能是私家车的数倍，如果不限制数量，可能会影响城市交通。这在经济学中被称为负外部效应，指的是交易双方的行为对第三人或社会产生的不利影响。
出租车的价格也受到管制，这是沿用国际惯例。1980年代，美国曾放开过出租车价格，后来又重新回归管制。经济学家们发现，一个人乘坐同一辆出租车概率极小，双方是单次博弈，打车过程中几乎没有竞争，乘客处于弱势。不进行价格管制，结果价格升高了，服务反而更差了。在路边讨价还价，也会造成堵塞。
负外部效应和信息不对称导致市场失灵，正是对出租车价格和数量进行管制的经济学基础。但是管制本身又导致出租车行业陷入“管制俘虏”的困境。
到了2012年，“管制俘虏”问题已经成为交通行业的顽疾。
打车软件的意外诞生，改变了出租车的交易模式。出租车不用为了寻找乘客而满城巡游，通过手机接单的方式，让乘客打车前可以比对价格，打车后可以给司机服务打分。所谓的信息不对称导致的市场失灵，在网约车时代已经不再成立。
2015年7月，交通运输部公布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法征求意见稿》，俗称网约车新政，里面依然延续了对出租车的管理办法——数量管控和价格管制，这份征求意见稿在当时遭到了广泛的批判。
原北京大学经济学教授薛兆丰提出，“过去各国进行数量管制，是因为信息不对称。今天不存在这个问题了，互联网新的技术有许多跟踪技术，有许多评分技术，已经完全解决这个问题，数量管制的基础已经荡然无存了。”
北京大学国家发展研究院教授周其仁也表示，“政府管了价，连带就要限制市场准入。这就引出管制的逻辑：管头管脚，管到后来，管制者非对被管制者‘负责’不可，这是‘俘虏理论’的含义了。”他总结，“满世界出租车牌照居然有如此奇高的市值，表明管制不过是一门行政垄断生意。当然拿出来的理由，永远是为了安全、公平和秩序。”
此后长达一年时间，交通运输部召开了百余次不同类型、不同层次的座谈会、研讨会、咨询会，广泛听取了社会各界的意见，最终在 2016年7月28日公布了网约车新政。
这份新政对争议较大的数量管制和价格管制都进行了修改。原本“网络预约出租汽车运价实行政府指导价或市场调节价”，改为“网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外”。为政府管制价格留下口子，但提高了门槛，“有必要”时才可以干预。同时，新政还删除了“数量要求”的说法。
对于城市的出租汽车数量，《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（也称58号文）中，对运力规模设定的改革目标是“逐步实现市场调节”。
制定网约车新政时，网约车数量过多是否会给交通带来极大的负担，也是争议的焦点。
2016 年1月，北京市交通委原主任曾把北京市交通拥堵指数回升的部分原因归结于网约车。他认为，北京交通指数在2013年、2014年连续两年是有所下降的，2015年北京道路拥堵发生反转，拥堵突然加剧，“一是油价大幅度走低刺激；二是网络约车加剧道路拥堵，注册十几万辆车，每天活跃的有6万辆，一天六七十万单在路上跑”。
但事实上，北京如今活跃在路上的网约车数量已经超过10万，而北京交通拥堵指数却一直在逐步回落，从2015年的5.7回落到2022年的4.65。
成都也是一个反例。在超大城市中，成都网约车车证门槛最低，连轴距要求都没有限制，紧凑型的小轿车在成都也能做网约车。如今，不限牌的成都汽车保有量排名全国第一，拥有20万辆许可网约车，但在全国拥堵榜排名中，成都始终徘徊于十名之外。
武汉和南京早已限牌多年，只拥有3.1万和2万辆活跃网约车，但在2023年百度地图的高峰交通拥堵指数排名中，分别位列第五和第七，远远高于成都。
运力饱和与有条件增发
2020年，武汉成为继南京之后第二个限牌的城市。三年后，长沙、三亚、上海、贵阳相继以运力饱和为由，暂停办理网约车车证。
三者的理由各不相同，长沙是要进行运力评估，贵阳和上海都是笼统表示，“维护网约车行业市场秩序”，济南是宣布对“网约车市场实施总量动态调控”。但“暂停办理网约车车证”作为一项行政措施的法律依据在哪儿，公告并没有给出答案。
在问政平台回答网友提问时，南京市交通运输管理局回答：“我市网约车运输证未暂停办理”，但承认“暂停出租汽车运力投放”。
武汉暂停办理网约车车证的法律依据则来自《武汉市客运出租汽车管理条例》。2018年，武汉通过地方人大立法的方式确定，“因维护公共利益需要，经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决策等程序，经市人民政府同意，市交通运输管理部门可以暂停受理网约车经营许可申请”。
2023年5月，三亚公告暂停了车证办理，但是三个月后又重新放开，有知情人士向南方周末记者确认，原因是“合法性受到质疑”。
对暂停办证的政府公告进行梳理，南方周末记者发现，贵阳、长沙、上海都承诺“相关业务恢复办理时间及具体要求，另行通知”。
2018年南京限牌时，当地交通运输局相关负责人也曾公开承诺，“此举为暂时性措施，待市场整顿结束后，还会恢复办理”。不过，南京迟迟没有恢复办证，6年间南京又增加了两个新网约车平台，但车证依然没有对普通司机和企业放开。其间，只有T3作为当地招商引资项目，获得了数千张车证。
一位南京当地的网约车老板向南方周末记者表示，2024年5月21日交通部门召集了全市84家网约车租赁公司，宣布即将开放牌照办理，设定了3个增发条件。
“平台连续两个月月订单连续上涨10%，连续两个月当地在营巡游车上座率达到60%，连续两个月司机单日收入可以达到 300 元以上、不少于15单”，满足了其中 2 个条件，就可以增发牌照。
“暂停容易，放开就难了。”一位地方交通部门的领导向南方周末记者分析，他们也多次研究过要暂停办证，可是担心又会重回出租车的老路，“暂停时间越久，车证交易时间越长，价格越高，放开阻力就越大”。出租车就是一个例子，很多出租车司机因为牌照价格暴跌而不满。
多位网约车租赁公司的老板向南方周末记者表示，网约车车证禁止转让，可实际操作过程中，双方可以通过入股、债权等多种方式实现交易。哪怕限牌城市，也不影响交易，网约车租赁公司卖车的时候，就会和司机达成协议，车证挂靠在租赁公司。挂靠车证是当下常见的业务模式。
比如南京现有的84家网约车公司，其中一些公司成立于2018年9月限牌之后，他们就是通过股权收购的方式买下了这些牌照。
2004年，出租车也曾出台过类似规定，禁止牌照转让，只能所有人自己使用。实际上转让依然屡禁不止，正是在交易过程中，出租车牌照价值不断升高，北京上海的出租车牌照最高曾经超过百万元。
多位网约车司机告诉南方周末记者，2018年限牌时，南京牌照价格只有1万元左右，现在已经涨到了2 万元。
滴滴公司公告数据显示，2021年3月末，年活跃司机与用户数量之比为1:29；两年后的2023年，司机数量增长了46%，但用户仅增长9%，两者比值已变为1:22。
但在限牌城市和不限牌城市，司机的生存状态并不相同。
以限牌的武汉为例，2020年停办之后，许可车牌数量是3.2万，没有增加，但是办证司机一直在增加，2023年达到12.3万，相当于3.8 个司机竞争一辆车。
广州、成都没有限牌，司机和牌照同步增加，按照2023年的许可车辆和司机计算，广州是1.6个司机竞争一辆车，成都则是1.23 个司机竞争一辆车。
逆势扩张的逻辑
济南宣布限牌之后，原本在2023年已宣布退出济南的曹操出行又杀了回来。
与济南交通主管部门观点不同，在接受当地齐鲁晚报采访时，曹操出行表示，“进驻济南、日照，正是精准把握了当地交通需求的持续增长”。
从交通部门公布的合规运力增长情况看，过去两个月网约车市场正在收缩。2024年3月，全国网约车运输经营许可证增速降到0.9%，只有2023年同期的33%。前一个月增速是0.2%,这是有记录以来的最低点。
可市场上仍然不乏逆势扩张的公司，一家名叫荣浩出行的网约车租赁公司是当下行业内的焦点。
2024年5 月，荣浩在官方微博发布战报，宣称4月新签约司机5288人。3月全国新增合法运力才25000 辆车，这家公司新投入运力相当于3月全国新增运力的20%。
荣浩官方介绍显示，其成立于2015年，前身是所罗门汽车租赁公司，起家于深圳。2019 年之前，主要是以租代购，2019 年之后主推新能源经营性租赁业务。天眼查显示，它在2023年集中注册了19家新公司。
2023年是网约车市场竞争最激烈的一年，荣浩出行逆势扩张进入16座城市，包括厦门、杭州、广州、成都这些竞争最为激烈的地方，自称投入了一万多辆新车。
网约车租赁公司，又被称为网约车平台的CP公司（Car Partner,车管公司），和出租车公司性质一样，掌握着车和牌照。它们是平台的运力服务商。
许多地方，租赁公司是当地网约车牌照的唯一持有方。原因在于，许多地方不允许个人申请牌照，只能通过公司申请网约车牌照。这些租赁公司申请了牌照之后，再通过“以租代购”的方式把牌照卖给司机，但实际上牌照不能变更所有人，还是挂靠CP公司名下。
有成都网约车租赁公司老板对南方周末记者表示，荣浩的经营策略让人难以理解，“成都现在的市场，不管大公司小公司，租金和成本是倒挂的，每个月现金流都是负的”。
他自己真实的经营处境是，车租出去亏损1000元，不租亏损2800元，只能选择亏本租出去。比如，东风E70这款车，市场月租金已经做到2800元。按照4年收回车价计算，每个月成本已经超过2000元，加上保险和运营成本都在3000多元。
明明是亏本买卖，为何还有人重金下注？一位接近荣浩的业内人士告诉南方周末记者，这类公司的背后都有资金方和车企的支持，能够拿到长达72 期的还款周期，市面上绝大多数租赁公司账期不会超过 36 个月，如果从每个月还款压力来看，荣浩比其他公司小了一半，租金也可以做得更低。
像荣浩这样的头部企业，还可能要求资金方给至少六个月时间，这期间只还利息不还本金。这意味着，短期内他们就能靠价格优势“卷死”同行，获得规模效益。
更重要的是，尽管当下亏损，甚至有爆雷风险，可是他们账期更长，也更有耐心。等到政府实施数量管控，现有的劣势就会成为优势。
多位网约车租赁公司的负责人向南方周末记者说，自己过去一年经常接到资金方的电话，说愿意给他们授信，授信要求比2021年之前要宽松很多，哪怕资质不好也不影响。
从荣浩出行发布的招聘广告中，南方周末记者看到，2021年，广汽集团旗下金融公司广汽汇理为荣浩出行提供了累计超过5亿元的授信。2024年年初，兴业银行杭州分行也宣布为荣浩出行提供了2500万元的信用敞口。
一位金租公司网约车业务负责人告诉南方周末记者，从资本方的角度看，网约车仍旧是一门利润可观的生意。
作为一门重资产生意，网约车经营性租赁的盈利点是在三年之后。目前情况看，新能源车4年之后大约还有40%的残值，通过车辆变现收益，4年的年化收益率仍在25%以上。
这位负责人说，正是在车企和金融机构合力下，网约车行业如今已经成为一个“负债行业”，资本方和车企还在不断加码。2024年与车企有关联的资本方给租赁公司提供的利率仍在降低，“对比2023年，利率降了10%-20%”。行业内一些头部网约车租赁企业的授信额度已经高达10亿元。
多位网约车租赁公司老板告诉南方周末记者，不少租赁公司还在大量投放新车，本质上是为了“以贷养贷”，部分企业可以获得6个月以上的金融账期，这期间不需要归还本金，只需要支付利息，能够维持自己的现金流。
这些租赁公司选择“饮鸩止渴”，是在赌政策，一旦限牌，他们手中囤积的牌照就成为拯救自己的“还魂丹”。
南方周末记者就相关问题联系了荣浩出行负责人黄耀强，对方表示拒绝接受采访。
南方周末记者 罗欢欢
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