宣告“全面禁燃烟花爆竹不合法”、废止地方“连坐”规定，全国人大常委会法工委去年底晒出的备案审查工作报告内容在全网收获了6亿多的阅读。
在中国互联网，6亿多的阅读堪称是一次“现象级传播”。这也让一项维护国家法治统一、保障公民权利的宪法监督制度——备案审查制度在实践中探索40余年后，彻底火了。
日前，全国人大常委会法工委相关负责同志携法规备案审查室主力班底人员，与中国高校学者面对面座谈沟通。座谈会现场，围绕防止“红头文件”任性，如何划明权力的边界，备案审查制度如何推进和完善等话题，业界与学界展开激烈探讨。
南都记者了解到，经过多年实践探索，备案审查制度进入“爬坡过坎”关键阶段，遇到不少新问题和新挑战，亟待学界从基础理论构建、基本概念厘清等方面加强研究，助力备案审查制度高质量发展。
备案审查进展如何
省级法规规章规范性文件数据库已收录文件超过35万件
5月19日，北京航空航天大学备案审查制度研究中心2024年年会，邀请到5家负责备案审查工作的中央国家机关、8个省份、全国20多所高校的专家学者到场，探讨备案审查的推进和制度建设。
备案审查究竟对哪些“红头文件”进行监督?座谈会现场，全国人大常委会法工委“晒”出备案审查的最新进展:经过两年多的推进，今年3月15日，全国31个省级法规规章规范性文件数据库全部建成并上线使用，终于初步摸清各省所制发的规范性文件“底数”。
据了解，省级法规规章规范性文件数据库已收录地方性法规、规章和其他各级各类规范性文件超过35万件，入库文件横向覆盖地方人大、政府、监委、法院、检察院五大系统，纵向覆盖省市县乡四级，入库文件数据持续动态更新中。
作为一项具有中国特色的宪法监督制度，备案审查也是宪法和法律赋予人大常委会的一项重要职权。在学者们看来，省级数据库建设成为备案审查高质量发展的“突破口”，摸清各地制发的规范性文件“底数”，就为监督和研究提供了基础，通过对数据库内的规范性文件进一步细化研究，有望实现规范性文件的“规范化管理”。
如何摸清规范性文件的“底数”，是备案审查制度发展的一个缩影。经过40多年的发展和探索，备案审查制度进入“爬坡过坎”关键时期，遇到不少问题和挑战:比如哪些文件属于“规范性文件”?省市县乡各层级制发规范性文件，权力的边界在哪里?面对如此海量的规范性文件，如何规范性管理?
对这些基础性问题的研究，在座谈会现场，全国人大常委会法工委发出“邀约”:诚盼理论界的参与、支持和指导，共同推动建立高质量中国特色的备案审查制度。
地方落实有何难题
基层是备案审查中的薄弱一环 人力和专业能力不足是普遍现状
“这些年我们在实践中做备案审查，纠错了一些规范性文件，但背后有关制度建设的一些道理还需要研究和阐释。”座谈会后，甘肃省人大常委会法工委主任李高协感慨:学者们的发言，从学术角度提供了很好的思考，收获了新的理解和启发。
在李高协看来，接下来如何继续提升人大系统的工作能力、调动地方积极性，做实做深对各类规范性文件的监督，是一道“必答题”。据介绍，市县两级人大常委会负责备案审查的人力和专业能力不足是普遍现状，甘肃省人大探索每季度到地方分片区进行“巡回指导审查”，邀请人大代表、专家学者参与，整合资源、“集体会诊”，帮助基层人大审查规范性文件，是一个有效的实践创新做法。
宁夏回族自治区人大常委会法工委副主任崔新民也直言:基层是备案审查中的薄弱一环，“有些乡镇连备案审查是什么都没搞清楚”。
一个现实是，在各级、各类规范性文件中，乡镇(街道)规范性文件虽然层级低，却距离公众最近，一旦出现违背上位法、立法“放水”等问题，不仅破坏国家法治统一，还会直接损害公民合法权利。
就此，在一线从事了十多年备案审查工作的浙江省人大常委会法工委二级巡视员、备案审查处处长刘永华，在座谈会上抛出4个疑惑，现场“求教”。
“全国人大常委会法工委备案审查室现在是十几个人，各省大多是法工委下设一个处承担备案审查工作，3个人；市一级层面1—2个人，县一级半个人，乡镇没有专人，这是国家宪法监督制度运作队伍的现状。对照宪法定位和要求，如何设置备案审查的工作体制机制，才能让制度行稳致远?”刘永华发问道，他的问题还包括:地方两院能不能制定司法解释性质文件，是否符合宪法法律的规定和要求?县乡镇备案审查，现在有的是专业审、有的是民主审，哪种效果更好?地方人大不是很能把握“适当性”，怎样细化明确审查标准?
“这些都是我们从事备案审查实务工作中，迫切需要得到各位老师指导的问题。希望通过学术研究和指导，将工作再往前推进一些。”刘永华坦言。
刘永华也告诉南都记者，为破解上述现实难题，浙江鼓励各县市创新形式，探索县乡联审、聘请专家顾问、委托第三方辅助审查等方式，借助“外脑”增强备案审查能力。
实践有何待解难题
“合宪性、合法性、适当性”审查标准等有待细化研究
会后，有与会学者告诉南都记者，人大系统工作人员的自曝短板和坦诚相待，让不少参会者感到“意外”。
在学界看来，备案审查制度是中国特色的“违宪审查”制度，它基于中国立法和司法现实搭建，堪称是在中国“自主生长”。40余年来一直在探索和完善中。也正因此，实践跑在理论之前，由于一些“奠基性理论”的缺失，备案审查的监督范围、监督标准都成为待解问题。
2023年12月底，基于此前实践，全国人大常委会作出关于完善和加强备案审查制度的决定，明确框定了人大备案审查监督的范围，首次列出备案审查监督的标准:(一)是否符合宪法规定、宪法原则和宪法精神；(二)是否符合党中央的重大决策部署和国家重大改革方向；(三)是否超越权限，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务；(四)是否违反上位法规定；(五)是否违反法定程序；(六)采取的措施与其目的是否符合比例原则。
南都记者了解到，在座谈会现场，就有学者建议:何为“规范性文件”以及“合宪性、合法性、适当性”的审查标准，都需进一步细化研究。
中国政法大学校长马怀德谈道，如不进一步细化，实践操作中就可能面临诸多困难。他举例道:一些城市的积分落户政策，往往是以某个政府部门的政策文件形式发布。而公民买房、买车、受教育甚至就业，都受积分落户政策影响，与公民权利直接挂钩，但相关政策文件是否属于限制公民权利义务的“规范性文件”、是否应纳入备案审查监督范围，还难以判定。
清华大学法学院教授林来梵建议:《决定》适用过程中，探索建立我国的备案审查标准体系，是完善加强备案审查制度的一个重点。在他看来，“比例原则”具有重要意义，“比例原则源自合宪性审查实践，在合法性审查和适当性审查中也有比较多的适用，具有在各类审查中扩展应用的理论和实践基础”。
著名宪法学者、中国人民大学法学院教授胡锦光直言:实践中，不乏一些地方和部门依据“红头文件”进行治理的现象，“要完全转变到依法治国，是建设法治国家的应有之意，通过备案审查扭转这种治理的‘双轨制’局面，将各类‘红头文件’纳入法治框架。”
据此，胡锦光建议，加强备案审查监督力度，同时进一步明确，此前纠错案例中，已判定违法违宪的情形，如何形成普遍约束力。“人大对连坐、全面禁燃禁放烟花爆竹表态后，大家奔走相告，但现在还有一些地方和部门发的文，仍然是‘连坐’的思路。”
西南政法大学行政法学院副教授谭清值也建议:近年来，公民遭遇个人合法权益被“红头文件”侵害而提出备案审查建议，但即便获得支持，违法“红头文件”撤销后，提出建议的公民所遭遇的问题还未能得到救济。“可以说，当前备案审查对公民合法权利的保护是一种间接、抽象、客观的保护，而不是直接、具体、主观的保护。审查结果最终能否惠及提出审查建议的公民在制度上还不明朗。”谭清值认为，未来制度在实践和发展中，备案审查效力将是不容回避的问题。
业界学界如何联合
将逐步推动31省份人大与当地高校共建、设立研究中心
多位与会学者向南都记者谈道，备案审查制度的发展，需要实务界和学术界相互借力，累积更多的实践经验，为备案审查基础理论“奠基”。
全国人大常委会层面，2021年，法工委成立备案审查专家委员会，给12位法学界“大咖”颁授聘书，邀请其深度参与备案审查和合宪性审查制度构建以及对“红头文件”纠错。
南都记者也关注到，近年来，全国范围内至少已有近10家由实务界与高校共建的备案审查研究中心设立。例如2019年9月，在全国人大常委会法工委指导下成立的北京航空航天大学成立备案审查制度研究中心；2023年8月成立的甘肃省行政规范性文件研究中心等。
此外，北京航空航天大学、浙江大学、吉林大学、厦门大学等多所高校法学院陆续开设了备案审查专题课程，备案审查纠错案例以及工作进展，都成为课堂上热议的话题。
2023年8月12日，甘肃省行政规范性文件研究中心成立仪式暨首届规范性文件制发与备案审查黄河法治论坛在兰州召开。甘肃政法大学与甘肃省司法厅进行了甘肃省行政规范性文件研究中心签约仪式。
与此相伴的是，不少高质量的学术研究论文集中涌现。
“备案审查实务界与理论界是双向互动的，实务推进需要理论的指导和支持，理论的发展也离不开对实践的参与和观察，这是个‘相互成就’的过程。”上海交通大学凯原法学院教授林彦告诉南都记者，实务界与理论界的交流，有助于提升备案审查的质效。
北京航空航天大学法学院教授王锴观察到，近年来备案审查理论与实务“相互促进”，实务界给理论界提出了一些新问题，比如备案审查决定的溯及力问题；“带病”规范性文件被纠正后，依据文件作出的生效判决是否要重审等等，“过去对这些问题，理论界没有关注到，随着近几年的实践，溯及力问题也有了越来越多的研究”。
“实务界给理论界提供了鲜活的研究素材。过去宪法学实践比较少，要么纯讲理论，即使讲案例，也是外国的案例。随着近几年备案审查纠错并公开披露的案例越来越多，也给学术界提供了研究素材，深化了对宪法条文的理解。”王锴称。
而另一方面，理论界的学术研究也成为备案审查实践的智力支持。王锴介绍，比如学者们撰写的备案审查相关论文、对优化备案审查程序提出的建设性意见，有不少进入决策者视野，被纳入制度设计。
他举例称，《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》规定，地方法院在审判工作中，如发现法规司法解释与宪法法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可逐级上报到最高法院，向常委会提出书面审查要求，这是理论界长期呼吁的司法审判和备案审查间建立的“衔接联动机制”。
浙江大学光华法学院教授郑磊表示，备案审查理论与实务交流、理论工作者与实务工作者的互动，是加强备案审查能力建设的重要抓手和有机组成部分。专家咨询委员会的设立、2021年3月以来诸多高校先后开设的备案审查专项课程，以及丰富实践素材基础上的各项基础理论具体议题和研究形态的蓬勃发展，都是备案审查理论与实务互动的生动体现。
谈及对未来备案审查理论与实务互动的期待，郑磊称，备案审查基础理论研究的体系性仍在积累和加强中。需要在理论与实务更为密切、常态的互动中，共同推动形成以人民代表大会制度为依托、以合宪性审查制度为核心、以备案审查制度为基础的中国特色宪法监督理论体系。
南都记者了解到，为破解备案审查实践中一系列“基础性难题”，接下来还将逐步推动31省份人大与当地高校共建、设立研究中心，推进制度理论研究。
高校参与共建的备案审查研究中心
2019年5月
●上海市人大常委会办公厅、常委会法工委与上海政法学院合作成立“上海市规范性文件备案审查工作研究中心”
2019年9月
●北京航空航天大学备案审查制度研究中心成立
2021年8月
●华南师范大学规范性文件备案审查研究中心成立
2023年8月
●甘肃省司法厅与甘肃政法大学合作建立甘肃省行政规范性文件研究中心
2024年4月
●重庆市人大常委会和西南大学共建“重庆市规范性文件备案审查研究中心”
●吉林省人大拟与吉林大学成立备案审查研究中心，云南省人大拟与云南大学成立备案审查研究中心
话你知
备案审查
宪法和法律赋予全国人大常委会的一项重要职权。具体是指规范性文件在制定颁布后，按法定期限报同级或上一级人大常委会备案，由接受备案的人大常委会在法定期限内依照法定标作为一项重要的宪法监督制度，1979年，地方组织法首次规定省、自治区、直辖市人大的备案制度，全国人大常委会的备案审查工作由此开始探索。按照制度设计，全国人大常委会对行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件开展合法性审查，对与宪法法律相抵触的法规、司法解释有权予以撤销、纠正。
采写:南都记者 刘嫚