张文魁：“产能过剩”问题的实质与对策

国务院发展研究中心研究员张文魁资料图。

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所谓“产能过剩”，在我国不是新议题，实际上1990年代末就是一大政策热点。当时，我国纺织行业被认为是产能严重过剩行业，美国也对从我国进口纺织品实行配额制度，那时的中美贸易摩擦主要集中在纺织品而非这几年才兴起的电动车等“新三样”。

为了应对纺织业“产能过剩”问题，我国在世纪之交大规模推行“压锭”政策，三年总共压减大约700多万锭。但现在的纺织业产能是多少呢？是当年的3倍以上，因为无论国内还是国际市场对我国纺织品的需求量都有了很大提高。

当时压锭政策推行的实际情况是什么样子？我们当时去调研，发现东南沿海的一些市县将上海国有纺织厂的旧机器运到当地使用，那些市县的民营企业家认为纺织业的未来需求会远超现在。

钢铁行业当时也存在同样情况，政府要求钢铁行业压缩产能，国家有关部门甚至认为要将全国的钢铁产能控制在1. 4亿吨以内，而现在呢？每年国内粗钢表观需求量就是1.4亿吨的5倍以上。2000年的时候，我研究汽车产业政策，当时我国整车产量200多万辆，一百多家企业上报到的规划产能是300多万辆，有关部门认为这样一来会出现严重的产能过剩，所以想限制汽车产能，但现在的实际产量增长了10倍以上。

2013年前后，我国又出现了“产能过剩”问题讨论，2015年底推出的“三去一降一补”供给侧改革政策，其中一去就是去产能，钢铁再次成为去产能的重点行业，煤炭也是重点行业，但从2016年到2023年，我国粗钢产量从8亿吨上升到10亿吨，原煤产量从34亿吨上升到47亿吨。而且，钢材、煤炭价格在2016年和2017年出现了大幅上涨，有可能存在地方上虚报了产能来获得去产能补贴的情况，但市场需求回暖后又没有那么大的供给，所以价格一路上升。

当然，并不是说这些行业或者其他行业，未来的市场需求还会继续上升，行业产能应该继续扩大，而是说我们对市场要有敬畏感，因为我们很难准确预知未来需求。我们连未来的需求场景和产品价格都无法预测，怎能预知未来的需求数量？可以认为，在市场经济中，当期产能超过当期需求，是一种常态，因为企业往往把扩产作为重要竞争手段，且要为经济增长打出提前量。即便一些行业，未来会出现需求收缩的情况，我们也很难预知会收缩到什么水平，譬如我国商品房销售量2021年冲高到近18亿平方米，2022年的需求急剧收缩，今年可能会降到10亿平方米左右，谁曾经作出了这样的准确预测？谁能够准确预知明年、后年、大后年的需求？也就是说，我们很难准确判断现在的产能是否过剩或者不足。

经济学对这个问题在很大程度上也无能为力。马克思政治经济学理论的出发点之一，就是认为资本主义市场经济必然导致生产过剩危机，且具有周期性。马克思的药方就是走计划市场道路，以实现社会产生和社会需要之间的平衡，并达到综合平衡。但这个药方的实验效果如何呢？科尔奈于上世纪七八十年代撰写了一部著作，名为《短缺经济学》，专门论述了计划经济体制下容易出现的短缺问题，就是说计划经济会导致从过剩走向短缺，就是从一个极端跳到了另一个极端。所以无论是市场经济还是计划经济，并不存在这个平衡，至少在宏观上不存在这个平衡，即使西方主流经济学中的一般均衡也只是一个理论分析框架，在现实中就是乌托邦。如果政府判断存在产能过剩，就会采取准入管理，行政性分配产能指标等手段。这些政策不但会伤害市场机制发现需求、出清供给等功能，实际上也无法实现供需平衡、产销平衡这个目标。

因此，“产能过剩”是一个危险的伪命题。尤其是处在一个全球贸易和全球生产体系中，一国许多行业的许多企业，都为全球市场准备产能，不但国内同行业企业之间，而且各国的企业之间相互竞争，有些企业产能闲置，而有些企业产能紧绷，是常见现象。

现在，美欧指责中国“产能过剩”，且主要集中在电动汽车、光伏、风电设备等“新三样”。是不是美国提出中国“产能过剩”，这就成了真命题？我不这么认为，伪命题并不会因为命题者的身份变化而成为真命题。而且，这些行业是典型的创新活跃行业，产品性能、规格、价格每年甚至每月都在变化，从而导致需求场景和需求数量发生剧烈变化，恰恰符合萨伊强调的“供给创造需求”这个特征。即使我国一些企业的“内卷化”竞争导致了阶段性问题，譬如产品积压、价格暴跌，以及国际压力增大，等等，我认为我们也不能落入“产能过剩”这个思维陷阱，否则将导致逻辑混乱和政策紊乱。

不过，一个国家的一些企业，的确会出现产品滞销、产能闲置的情况。这些情况的出现，会导致企业经营困难甚至倒闭，并会引发员工失业、资金拖欠、税收下降等连锁问题。这些问题在某个特定时期，可能会集中于某些行业。这是一个非常现实的真问题。这些问题如果发生于全球竞争环境中，比较多地出现于某个国家的相关行业，那更是一个可以被复杂化、政治化和武器化的真问题。

在1990年代后期，我国就出现了上述问题，尤以纺织等行业为甚，许多国有纺织厂后来陆续倒闭。此后，也有一些阶段，某些行业出现了这个问题。对于这个真问题，我们当然不能否认其存在，但是，到底应该如何看待和处置这个问题，却值得认真反思。是由政府大动拳脚，搞去产能行动？或由政府对产能实行审批、核准，以及限制新企业进入？如果给一个行业带上“产能过剩”的帽子，就很容易给这些做法赋予合理性。但这种做法有很多教训。实际上，政府的产能管理，到底是化解了“产能过剩”，还是导致了“产能过剩”？认真分析一下历史和现实，就不难搞清楚。我认为，所谓“产能过剩”，简直就是计划经济思维，让政府捡起一些计划经济手段。美国大讲“产能过剩”，那是否可以用计划手段来管理产能？这有点讽刺。

对于这个真问题，最需要的还是市场出清机制。如果市场出清机制是健全的，在微观层面上，产品长期滞销的企业，产能长期放空的企业，就会收缩经营规模，或者关闭有关业务，乃至重组或清算。当然，政府对某些特定行业，在特定阶段出现的企业大面积经营困难、破产频发的情形，也可以提供适当的退出救助政策，包括员工安置和技能培训与再就业政策。日本在战后发展历史上曾经实行过类似政策，虽然也有政策争议，但相对而言，退出救助政策争议少一些。当然，哪些行业属于这样的情形，政策尺度如何把握，都存在不少困难，所以政策设计应该细致周密。

美国的纺织业，以及其他一些一般制造行业，也曾面临这个真问题，美国有关部门的数据显示，在1992年之后的10年里，美国纺织服装行业的就业人数从约159万下滑到约85万。麻省理工学院教授David Autor更是把美国制造业就业岗位流失归之为中国对美出口激增。根据他的分析，自1990年代中期之后的十几年里，与中国的贸易导致美国制造业损失了200万以上的就业。这无疑给美国经济带来了真问题，即便这属于市场化出清带来的问题。如果说美国的纺织服装等一般制造业的真问题，可以通过服务业和高科技行业的发展得到逐渐消化的话，那么“新三样”等行业的真问题，很可能美国各界都难以接受，所以就具有了政治性和地缘竞争性。美国总统拜登最近宣布，对从中国进口的电动车等产品加征关税，在签署该项行政命令时，簇拥在他身边的人物几乎都是工会领导，不就清楚其中况味吗？

实际上，最重要的是，政府应该鼓励企业升级创新以应对激烈和无情的竞争，并可实行适当的升级创新支持政策，当然还应该有基本的公平竞争政策。我国造船业在2015年前后也被认为 “产能过剩”问题比较明显，2016年我国造船完工量同比上年的确下滑了近16%，只有3500万载重吨。但现在呢？2023年我国造船完工量超过4200万载重吨，创出新高，而且现在建造的船型，以及工艺技术水平、附加值，远超十年前。这就是升级创新的结果。当然在这个过程中，的确有一些造船企业关闭破产了，但整个行业却升级了，国际竞争力也提升了。美国的汽车行业，乃至芯片制造行业，可能都面临同样的考验。

所以，总体而言，我认为，不应轻率地把微观层面的问题上升到中观层面，即不应把一些企业的问题上升到整个行业的问题，从而对整个行业开展政策行动。我对许多行业的调研都发现，即使一个行业存在大面积产品滞销、企业经营困难的情形，也会有一些企业产品供不应求、经济效益良好、规模继续扩张，它们之所以如此，根本上并不在于得到了多少政府补贴，关键是在升级转型、创新发展方面做得比较好。尽管不可能每个企业都在这方面做得好，但只要存在优胜劣汰机制，整个行业就会向前发展，因此不能动不动就拿一个行业作靶子。从研究角度而言，把某个行业的许多企业设备利用率低、生产线闲置的数据，加总为全行业产能利用率低的数据，而且继续加总为整个工业的产能利用率低的数据，并不科学。把微观层面的问题上升为中观和宏观层面的问题，是一种典型的合成谬误。

归根结底，所谓“产能过剩”，实质在于如何构筑和维护市场经济中的有胜有汰、有进有退机制，并构建和改进基于规则且可实施的公平竞争体系。企业破产制度不健全，企业之间的并购重组存在障碍，尤其是跨区域和跨所有制企业之间的并购重组存在政策性障碍，以及产业补贴不当和过度、产业进入存在行政性壁垒，等等，都会对进退机制和公平竞争体系造成不良影响。

在一个全球贸易和全球生产体系中，有胜有汰的企业竞争，有进有退的市场出清，发生于国与国之间，就动了一些国家的奶酪，所以往往导致贸易争端，甚至走向贸易战。即便意识形态相近的国家之间发生贸易争端或贸易战，也不鲜见。不过，最后还是要依靠谈判和各自的国内改革来解决这些争端。这将是处理这类问题主要对策。

中国与美欧之间的谈判，不管是“新三样”行业，还是其他行业，最难的谈判议题，还是产业补贴。

之所以这是难议题，在于产业补贴一方面被认为伤害了公平竞争，另一方面几乎所有国家都或多或少实行产业补贴。但是，许多补贴方式和项目都没有天然的对错，譬如很多国家都对农业实行补贴，也比较接受对绿色发展项目进行补贴。较早的时候，美国反对给企业发放研发补贴，认为研发补贴只针对大学基础研究赠款。而日本当时有研发补贴，尤其对若干企业组织发起的研发组合发放补贴，后来，美国也接受和实行对企业的研发补贴。现在，美国实施了芯片法和通胀削减法，对一些特定产业也有补贴。美国与欧洲关于波音和空客的补贴争执，一直持续了许多年，但都通过谈判和妥协来解决。

因此，产业补贴规则，可以通过艰难的谈判来达成。我把这些规则称为“饮酒规则”，这是一个形象的比喻，就是说喝酒到底是碰杯就干，还是自己慢慢喝，不同国家看法不同、习惯不同，欧洲人喜欢慢慢喝，中国人讲究一口闷，这些可以相互适应，都可以谈出共同接受的基本规则。很多贸易专家误认为关于补贴的相关条款是国际惯例，其实并不是，都是谈判磋商后的结果。我们应当摆脱“规则既定”的错误观念，树立“规则可谈”的正确认知。有关部门应该提前就这些议题做好研究和部署。 

现在中国的绿色产品具有较强的优势，美欧必然会针对补贴找茬。其他一些产品和产业也会面临同样情况。美国拿我国的光伏、电动汽车等行业作靶子，我们倒是可以认真分析一下，这些行业是否存在系统性的行业补贴？美欧的这些行业是否存在补贴？哪些补贴可以共同接受？哪些补贴应该共同禁止？未来的谈判，我们应该做到有理有据。

不管是中国还是美欧，未来都需要对产业补贴进行审视和清理。一些地方政府招商引资优惠政策可能存在一些隐形补贴，或许并不违反WTO有关规定，但进行必要的审视和清理，对于我国转向平衡增长模式，以及阻遏各地陷入不必要的逐底竞赛，都有好处。繁杂和隐形的产业补贴，是否是消费需求不足的重要因素？是否是我国经济失衡的重要组成部分？是否导致浪费性的无谓竞争？需要我们自己想明白。美欧的增长模式也有它们自己的问题，也需要它们自己想明白。

此外，我们还可能面临其他的严峻谈判议题，譬如劳动规则方面的议题。中国企业的工程师和工人，不但工作时间普遍长于美国同类人员，而且在上班时间之外还可随时接电话甚至赴现场处理工作，所以美国企业的生产工期、处理故障的速度等等都无法与中国企业相比。但这方面的共同规则更难达成和维护。特朗普政府的贸易谈判代表莱特希泽，新近出版了一本书，其思想代表了美国政策界很多人的想法。当然，关于产业安全方面的议题，更具敏感性。

因此，争端和谈判将是未来的常态，如果不想陷入贸易战的话。■