制定政策,19项“不得”!

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国务院新闻办公室于2024年6月21日上午举行国务院政策例行吹风会,国家市场监督管理总局和司法部有关负责人介绍《公平竞争审查条例》有关情况,并答记者问。一起来看——
19项“不得”保障各类经营主体公平竞争
《条例》从四个方面明确了19项政策措施不得包含的内容,应该说建立了一个涵盖经营主体生命全周期、经营全链条的审查标准体系。
第一,在市场准入和退出方面,要保障机会平等。《条例》规定,有关的政策措施不得对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等违法设置审批程序,不得设置一些不合理的或者歧视性的准入条件,也不能通过违法设置或者授予特许经营权、限定交易等方式妨碍市场的公平准入。比如,在监管执法中我们发现,有的地方可能会通过下发文件等方式直接指定某个企业提供商品和服务,这样就排除了其他企业的准入机会,属于《条例》禁止的行为。
第二,在商品要素的流动方面,要保障进出自由。《条例》明确,不得限制外地或者进口的商品要素进入本地市场,也不得阻碍本地经营者迁出,或者商品要素的流出;不得排斥、限制外地经营者参加本地的政府采购、招标投标等经济活动;不能对外地或者进口的商品要素、外地经营者在价格收费、资质标准、监管执法等方面实行歧视性待遇。比如,我们发现有个别地方为了本地经济发展,对本地企业迁出设置了一些障碍,妨碍企业自主迁移,这就违反了《条例》的规定。
第三,在影响生产经营成本方面,要保障竞争公平。《条例》要求,没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准,不得给予特定经营者税收优惠,实施选择性、差异化财政奖励或者补贴,也不得在要素获取、行政事业性收费等方面给予特定经营者优惠,目的就是防止有的经营者凭借某些特殊政策来获取不正当的竞争优势。
第四,在影响生产经营行为方面,要保障经营自主。《条例》要求,不得强制或者变相强制经营者实施垄断行为,也不得违法干预实行市场调节价的商品要素价格水平,或者超越法定权限制定政府指导价、政府定价,要切实维护企业的经营自主权。
19项具体内容请查看《条例》原文
《公平竞争审查条例》的背景
在反垄断立法方面,制修订了一批法律法规规章,概括起来就是“1+2+7”“1”是指一部反垄断法;“2”是指《国务院关于经营者集中申报标准的规定》《公平竞争审查条例》这两部行政法规;“7”是指《禁止垄断协议规定》《经营者集中审查规定》等7部部门规章,积极回应反垄断领域社会各方关注的重点问题。
我国反垄断法对建立健全公平竞争审查制度只是作了原则性规定,这次公布的《公平竞争审查条例》首次以行政法规的形式对公平竞争审查的对象、标准、机制、监督保障等作了全面、系统、详细的规定,填补了公平竞争审查制度的立法空白,标志着我国已经基本形成了具有中国特色、以反垄断法为核心、内容比较完备、制度比较健全的反垄断法律体系。
《条例》主要包括五个方面内容
一是规定公平竞争审查的主体和范围。审查主体包括行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织。审查范围是起草过程中的涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施文本。
二是规定有关方面的职责。国务院建立公平竞争审查协调机制。国务院市场监督管理部门负责指导实施公平竞争审查制度。县级以上地方人民政府市场监督管理部门负责在本行政区域组织实施公平竞争审查制度。
三是明确公平竞争审查标准。《条例》从四个方面明确了审查标准,即政策措施不得含有限制或者变相限制市场准入和退出、限制商品和要素自由流动、没有法律依据影响生产经营成本和影响生产者经营行为的内容。同时,对维护国家安全、实现社会公共利益等特定政策措施的公平竞争审查,也作出了例外制度安排。
四是明确公平竞争审查机制。《条例》规定,拟由部门出台的政策措施,由起草单位或者牵头起草单位开展公平竞争审查;拟由人民政府出台或者提请人大及其常委会审议的政策措施,由市场监督管理部门会同起草单位开展审查。同时,《条例》鼓励有条件的地区探索建立跨区域、跨部门的公平竞争审查工作机制。
五是强化公平竞争审查监督保障。为保障公平竞争审查制度的实施,《条例》专章规定了抽查、举报、督查、约谈等一系列监督保障措施,进一步增强公平竞争审查制度的刚性约束。
预防出台排除、限制竞争的政策措施
关于《公平竞争审查条例》在整个反垄断法律体系中的特殊作用,主要就是预防政府部门出台排除、限制竞争的政策措施,围绕“预防”两个字,为了最大限度地实现预防的效果,《条例》作了一系列制度安排。
一是坚持应纳尽纳、应审尽审。《条例》将涉及经营者经济活动的所有政策措施,包括法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施都纳入到公平竞争审查范围,这体现了政府部门在维护公平竞争市场秩序方面的一种自我约束、自我监督和带头自觉合规。
二是坚持精准定位、源头控制。《条例》将公平竞争审查定位在制定有关政策措施的起草环节,可以把政府提请同级人民代表大会及其常务委员会审议的法律、地方性法规纳入审查范围。同时规定,除《条例》第十二条规定的例外情形,没有经过公平竞争审查或者经公平竞争审查不符合《条例》规定的,一律不得出台,增强了制度的刚性约束。
三是坚持动真格、见真章。《条例》有针对性设置了监督处理措施和考核评价机制,保障公平竞争审查工作可监督、可检查、可问责。监督措施包括抽查、投诉的处理、督查等,处理措施包括了约谈、处分等,尤其是特别规定,“国务院定期对县级以上地方人民政府公平竞争审查工作机制建设情况、公平竞争审查工作开展情况、举报处理情况等开展督查”,促使各地更加重视公平竞争审查工作,有力提升公平竞争审查制度的权威性和刚性约束。
对公平竞争审查制度作了一次全面升级
第一,审查范围更加全面。之前公平竞争审查的范围主要包括行政法规、规章、规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施。这次《条例》在前期基础上进一步扩充了审查的范围,要求行政机关和法律法规授权具有管理公共事务职能的组织在起草法律和地方性法规时也要开展公平竞争审查。因为法律立法的权限是在全国人大及其常委会,地方性法规则在具有立法权的地方人大及其常委会,《条例》将起草阶段的法律、地方性法规也纳入了公平竞争审查范围,这样就做到了审查范围的全覆盖。
第二,审查机制更加健全。《条例》明确了国务院建立公平竞争审查协调机制,对县级以上地方人民政府市场监管部门等有关单位的职责做了规定,确立权责明晰的审查工作机制。在之前由起草单位进行自我审查的基础上,这次《条例》建立了重大政策措施公平竞争会同审查工作机制,并鼓励有条件的地方探索跨区域、跨部门的公平竞争审查工作机制,为各地结合实际进行创新预留了空间,保证制度的有效实施。
第三,审查标准更加优化。《条例》坚持了问题导向,进一步优化了妨碍市场准入和退出、妨碍商品和要素的自由流动、影响生产经营成本和影响生产经营行为四类审查标准,使之更具针对性和指引性,并严格限定了例外情形的适用条件。这样就加强了竞争政策与产业政策等其他政策的统筹和协调。
第四,监督保障更加有力。《条例》专章规定了监督保障措施,要求市场监管部门要强化公平竞争审查工作的监督保障,不仅建立健全公平竞争审查抽查制度、举报处理制度、督查制度,还规定了约谈等处置措施和违反《条例》规定的法律责任,形成了全方位的监督保障工作机制,显著提高了制度的权威性和约束力,确保制度能够落地见效。
如何防止起草单位在自我审查过程中走形式?
第一,要通过严格的工作监督来推动落实。《条例》建立了包括抽查、督查等在内的较为系统的监督机制,比如要求市场监管部门建立公平竞争审查抽查机制,组织对有关政策措施进行抽查,如果发现违反《条例》要求的政策措施要督促整改。还明确了国务院会定期对县级以上人民政府有关工作情况开展督查,督促地方严格落实《条例》的要求。
第二,要通过有效的考核评价来推动落实。《条例》要求县级以上人民政府要把公平竞争审查工作情况纳入到法治政府建设、优化营商环境等考核评价内容,把激励和约束有机结合起来,切实增强各级行政机关落实公平竞争审查制度的积极性、主动性。
第三,要通过全面的社会监督来推动落实。《条例》明确对于有关政策措施,任何单位和个人都可以向市场监管部门举报,并且要求市场监管部门向社会公开受理举报电话、信箱或者电子邮件地址,市场监管总局也将指导地方市场监管部门切实畅通举报渠道,及时回应企业关切。所以我们也希望在座的广大新闻媒体帮助我们一起加强监督,及时向我们反映有关情况,促进不当干预市场竞争的行为得到及时纠治。
最后,通过严肃的追责问责来推动落实。《条例》建立了约谈机制,规定起草单位如果未按照条例规定开展公平竞争审查,经市场监管部门督促仍未整改的,上一级市场监管部门可以对其负责人进行约谈。同时,也明确了法律责任,对未依照《条例》规定开展公平竞争审查造成严重不良影响的,要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。市场监管部门也将认真落实《条例》要求,及时向有关部门提出处理建议,加强行纪衔接,推动《条例》落实落地。
如何防止四种例外情形被“钻空子”?
第一,要严格限定例外规定的适用情形。只有符合这四种情形的政策措施才能适用例外条款。比如为了维护国家安全和发展利益的,为了促进科学技术进步、增强国家自主创新能力的,为了实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的,这些情形的规定体现了必要性的原则。不属于这些情形的政策措施,就不能适用例外的规定。
第二,严格规定例外规定的适用条件。从《条例》上可以看到,即使属于上述情形的政策措施,也不是自动能够适用例外规定的条款,还需要再满足两个条件:一是没有对公平竞争影响更小的替代方案,另一个是确定合理的实施期限或者终止条件。起草单位如果要适用例外规定这个条款,就需要对有关政策措施对公平竞争的影响、实施的条件进行深入分析,选择最合理的方案,并且要及时停止执行。这样做的目的是为了将有关政策措施对公平竞争的影响降到最低。
第三,严格适用例外规定政策措施的监督检查。为了防止这个条款被滥用,《条例》在普遍性的监督保障措施的基础上,还要求对适用例外规定条款的政策措施,应当在审查结论中作出详细的说明,进一步强化了对相关政策措施的监督。