耕地是粮食生产的命根子，是保障国家粮食安全的根基。党的十八大以来，党中央先后实施一系列硬措施，守住了耕地红线，初步遏制了耕地总量持续下滑趋势。2024年中央一号文件要求，健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系，落实新一轮国土空间规划明确的耕地和永久基本农田保护任务。在新一轮粮食产能提升行动的大背景下，如何节约集约用地，巩固耕地保护的成果？如何严守耕地红线，全面提升耕地质量？如何落实“三位一体”的保护制度？今天是全国土地日，本期对话邀请谢建华、孙占祥、孔祥斌等专家，就耕地保护相关话题展开交流讨论。

对话嘉宾

in no particular order

谢建华

农业农村部耕地质量监测保护中心主任

孙占祥

辽宁省农业科学院党组成员、副院长

孔祥斌

中国农业大学国家农业科技战略研究院副院长

主持人：农民日报·中国农网记者李清新李金平

01

我国人多地少的基本国情没有变。要促进耕地资源的永续利用，必须要牢固树立耕地数量、质量、生态“三位一体”保护理念，坚决守住18亿亩耕地红线

Q

主持人：目前，我国耕地资源现状如何？

孔祥斌：我国人多地少，这是一个基本的客观事实。第一，耕地分布不均。“胡焕庸线”西侧是降雨小于400毫米的高山沙漠区域，分布着我国不到10%的人口，却占据了我国55%以上的国土面积，东侧分布着我国90%以上的人口。第二，耕地总量不足。据第三次全国国土调查显示，2019年我国实有耕地19.18亿亩，比2009年第二次全国国土调查时数量减少了1.13亿亩，而同期建设用地总量较2009年“二调”增加了1.28亿亩，年均增加1280万亩。第三，耕地质量不高。我国质量中下等的耕地占三分之二，山地、丘陵地区耕地面积较大，坡耕地多。碎片耕地多，影响机械化作业。耕地水土资源匹配差，我国耕地中近一半是旱田，主要靠天吃饭。优质耕地流失，特别是在东部区域，存在占优补劣等问题。

谢建华：我国人多地少的基本国情没有变，决定了我们必须把关系14亿多人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。这些都是基于国情农情作出的科学判断。据测算，中国14亿多人口，每天要消耗70万吨粮、9.8万吨油、192万吨菜和23万吨肉。要满足如此庞大的消费需求，我们必须要有足够的高质量耕地做保障，也就是每年的粮棉油糖菜播种面积大概稳定在23亿~24亿亩，如果按1.3的复种指数倒推计算，耕地必须保持在18亿亩，这是底线。随着城镇化快速发展和消费结构升级，粮食和重要农产品需求还会持续增长。考虑到我国后备耕地资源有限、不稳定耕地退耕、发展建设占用等因素，依靠扩大播种面积增加粮食和农产品供给的潜力有限。必须在守住耕地红线的基础上，通过提升耕地质量来提高单产，以质量换数量，释放保供潜力。要促进耕地资源的永续利用，必须要牢固树立耕地数量、质量、生态“三位一体”保护理念，坚决守住18亿亩耕地红线。

Q

主持人：当前，我国耕地资源利用面临哪些问题？

谢建华：我国耕地可持续利用面临三大问题。一是耕地“数量平衡”遇到瓶颈。耕地资源有限，人多地少矛盾突出，“人均一亩三分地、户均不过十亩田”，是我国许多地方农业的真实写照。耕地数量还面临着耕地后备资源难以为继、建设用地需求仍有增加趋势、耕地种植用途管控难度较大等问题，守住耕地红线责任重大。二是耕地“质量平衡”难度加大。在执行耕地占补平衡制度过程中，占用的耕地多为城镇边缘的优质耕地，而补充的耕地往往处于偏远地区且分布零散、条件较差。与此同时，补充耕地后续培肥的长效机制还不健全，占优补劣现象依然存在。三是耕地“生态平衡”矛盾突出。在过去相当长一段时间内，部分地方采取诸如在湖区围湖造田、在草原上开垦草地、在山区修建梯田等措施，导致湖泊的面积、草原的面积和仍然保持自然生态的面积大幅度减少，造成生态环境恶化。出现以损失林地、草地等生态用地为代价开发为耕地的事例。这不但会引起新的生态环境问题，也使新增耕地本身受自然灾害威胁的可能性增加，值得引起高度关注。

02

就保障国家粮食安全而言，耕地数量是基础、质量是核心、生态是目标，只有守住耕地数量红线，才能确保生产出足够的粮食，只有不断提高耕地质量，才能确保耕地高产稳产，只有落实耕地的生态化保护，才能确保耕地永续利用

Q

主持人：如何理解耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护制度？

谢建华：新中国成立以来，特别是党的十八大以来，我国通过健全耕地保护相关制度，加强耕地质量监测评价基础性工作，强化耕地质量建设与产能提升，耕地数量得到有效保护、质量稳步提升，为保障国家粮食安全、农产品质量安全和农业生态安全奠定了坚实基础。

一是耕地用途管制制度。通过实行国土空间规划管理，要求各级人民政府均需编制国土空间规划，确定每一块土地的用途，改变了以往因无计划管理造成的混乱局面。通过实行用地计划与审批，坚持“农地、农有、农用”原则，限制农地非农化，严格建设用地审批。

二是永久基本农田保护制度。划定了15.46亿亩永久基本农田，对质量好、产量高、生产潜力大且集中连片的耕地实施特殊保护，永久基本农田转为建设用地的由国务院批准。

三是耕地占补平衡制度。非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。按照2023年中央财经委员会第二次会议精神，近期将改革完善耕地占补平衡制度，将各类对耕地的占用统一纳入占补平衡管理。今后，将建立部门联合开展补充耕地验收评定和“市县审核、省级复核、社会监督”机制，确保补充的耕地数量相等、质量相当、产能不降。

四是耕地保护责任考核制度。2005年，国务院办公厅印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，实施省级政府耕地保护第一责任人制度，从2006年起，在每个规划期的期中和期末对省级政府的耕地保护情况进行考核。2015年，国务院办公厅印发《粮食安全省长责任制考核办法》，将耕地保护与质量提升情况纳入考核内容。2023年，启动省级党委和政府落实耕地保护和粮食安全责任制考核，同年启动省级党委和政府推进乡村振兴战略实绩考核，以耕地数量、质量、生态“三位一体”保护为重点内容之一的党政同责考核体系日臻完善。

孙占祥：耕地是粮食生产的命根子，就保障国家粮食安全而言，耕地数量是基础、质量是核心、生态是目标，只有守住耕地数量红线，才能确保生产出足够的粮食，只有不断提高耕地质量，才能确保耕地高产稳产，只有落实耕地的生态化保护，才能确保耕地永续利用。目前，在耕地保护方面还存在单一注重数量或质量指标，把数量、质量和生态统筹考虑的综合性保护不够的问题。“三位一体”的保护制度正是围绕耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护目标，针对不同区域存在的主要问题，有针对性地设计耕地综合保护的标准，并建立完善的监管机制，以实现耕地的永续利用。

孔祥斌：如何实现耕地资源永续利用，是一道保护难题，中国有限的耕地资源面临保障生存和发展的双重挑战。而中国耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护制度设计就是与时俱进，适应社会变革完善优化的结果，更是自我完善，追求持续发展的制度选择。

在新的历史时期，中国的耕地保护进入到全球化、工业化、大食物化等新发展阶段，耕地保护面临新的问题，耕地数量面临“非农化、非粮化、非食物化、撂荒化”的挑战；耕地质量面临“规模细碎化、质量退化、设施老化”新挑战；生态保护面临“土壤污染、微生物减少、面源污染”等新挑战。因此，2024年中央一号文件提出要健全耕地数量、质量和生态“三位一体”保护制度体系，具有鲜明的时代特色。

Q

主持人：“三位一体”保护制度中关于耕地生态保护如何落实？如何实现土地的永续利用、粮食生产的绿色可持续？

谢建华：山水林田湖草沙是一个生命共同体，同是生态系统的重要组成部分，各要素之间相互转化、相互依存、相互影响。要落实耕地生态保护，就要将耕地纳入整个生态系统中考虑，平衡粮食安全和生态保护。一是“以水定地”开发耕地后备资源，兼顾“生态平衡”发展需要。加强顶层设计，坚持规划先行，统筹好粮食安全和生态安全的关系，科学评价水资源承载能力，对耕地后备资源的集中开发进行整体设计与综合评估，统筹考虑财力可持续和生态可承受，经严格审批后确定耕地后备资源开发规模，有序推进耕地后备资源特别是盐碱地资源的开发。二是优化整体布局，统筹推进农田水利设施建设。优化区域水利基础设施的整体布局、结构功能和系统集成，在建设好大中型灌区、大中型灌排泵站等工程的同时，建设好小水池、小塘坝、小水渠等深入耕地田间地头的小型农业水利设施，构建库塘相通、池渠相连的农村水利设施网络，为耕地资源的可持续利用与管护提供基本条件。三是加强退化耕地治理，持续提升粮食综合生产能力。抓好东北黑土地保护利用、盐碱地综合利用、酸化耕地治理，在提升耕地生产能力的同时，促进耕地生态环境改善。大力实施耕地有机质提升行动，在保证环境安全的前提下，因地制宜选择当地有机物源开展土壤有机质提升。四是坚持新发展理念，推动农业绿色发展。实现农业绿色发展，全面推进美丽中国建设，既要管好耕地投入品，科学管控肥料、农药的不合理施用；又要严防工业和城镇污染向农业转移，科学加强农业废弃物资源化利用，有序推进重金属污染耕地治理修复，通过涵养和改善土壤生态来保障食品安全，以生态促质量、兜牢安全底线。

孔祥斌：我国已经实现从“吃得饱”转向“吃得健康”。但是，我们也应该看到黑土地退化、地下水下降以及农药残留、面源污染、温室气体排放等问题，要实现生态保护落实，耕地保护必须要实现从单纯依赖“生产端保护”到“生产端与消费端协同保护”的转变，顺应健康饮食消费需求，适应食物消费从“全球化”到“再地化”转变，满足消费再地化对有机、绿色、安全的需求，推动生态农田、功能农田、有机农田建设，建立生产与消费协同、绿色建设与生产的消费理念，推动耕地生态保护，实现耕地资源持续利用。

孙占祥：耕地生态保护在我国起步较晚，目前关于耕地生态保护论述多局限于一些具体技术，且系统性不够。在国外，特别是欧洲一些国家已有部分成功做法可供参考，特别是在法律规定和标准约束方面值得学习借鉴。如英国关于农田防护林的树木高度、林带宽度，农田周边耕地缓冲带宽度等都有具体标准；关于农场种植作物，生产管理部门会在测土基础上给出具体配方，并明确可购买的化肥种类和数量，且不允许超量购买和使用；同时，国家层面还有相关法律给予约束，这样就从源头上保证了耕地的生态保护。目前，我国在这些方面还有一定的差距，应尽快起草耕地生态保护的法律，并根据不同区域的特点，制定相应的标准，同时要加大耕地生态保护方面科学研究工作的支持力度，通过科技创新，集成构建适合不同区域的技术模式，从而实现法律、标准、科技的配套保障。

03

在保数量的基础上，提升耕地质量，需要统筹当前和长远，生产和生态，工程、农机和农艺等多方关系，大力推进高标准农田建设、黑土地保护、酸化耕地治理、盐碱地综合利用，建立永续利用的长效机制

Q

主持人：在严守耕地红线的基础上，如何全力提升耕地质量，加快建设现代化良田？

谢建华：在原则上，要坚持“四个统筹”。统筹当前和长远。既要立足当前，解决耕地质量面临的突出问题，在短期内抓出成效；又要着眼长远，建立耕地质量建设长效机制，久久为功，持之以恒。统筹生产和生态。既要满足发展生产，保障粮食和重要农产品稳定安全供给；又要合理利用耕地资源，发挥耕地生态涵养作用，促进可持续发展。统筹工程与农艺。既要注重田、林、路、渠、电等设施建设，又要注重土壤培肥、耕作栽培等农艺技术应用，还要加强耕地质量管理，引导农民自觉保护耕地质量。统筹农机与农艺。围绕耕地土壤障碍因素和作物生产特点，把耕地质量保护与耕作栽培技术集成化，融于农机作业中，大力推广实施轻简、高效、操作性强的耕地质量保护综合技术。

在路径上，要突出“五字要领”。耕地质量保护和建设技术性很强，要在总结经验的基础上，提炼一套行之有效的技术模式和技术路径，重点是抓好建、改、培、保、控五个方面。“建”即高标准农田建设。加快实施《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》，坚持新增建设和改造提升并重、建设数量和建成质量并重、工程建设和建后管护并重、产能提升和绿色发展协调，确保建一块成一块，实现高标准农田高质量建设、高效率管理、高水平利用。“改”即改良土壤。重点是改善土壤理化性状，改良盐碱化、酸化等障碍土壤，改进耕作栽培方式。“培”即培肥地力。重点是提高土壤有机质含量，提高贫瘠土壤肥力，提高耕地基础地力。“保”即保水保肥。重点是推广深耕深松、水肥一体化技术，实现保水节肥。“控”即控污修复。重点是控施化肥农药，阻控重金属和有机物污染，控制农膜残留，加强对耕地投入品的监管，改善农产品产地环境。

在工作上，要做到“五个强化”。一是强化规划引领。结合《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》《东北黑土地保护利用规划纲要（2017—2030年）》实施，组织编制相关规划，同时推动出台地方耕地质量保护规划。二是强化监测评价。加强耕地质量监测网络建设，完善监测内容，建立调查监测评价制度，强化结果应用。三是强化科学治理。要在分析土壤主要障碍因素的基础上，加强耕地质量建设模式研究，集成组装技术模式，因地制宜、循序渐进，突出重点、分类施策。四是强化保护监督。加强耕地质量监督考核，加强法制保障，健全耕地质量建设保护投入机制。五是强化体系建设。树立耕地质量监测保护体系大局意识，强化创新意识、协作意识与创新意识。

孙占祥：粮食要高产，良田是保障。要在严守耕地红线的基础上，针对不同区域耕地存在的主要问题，从土壤质量提升、酸化趋势控制、水土侵蚀防控、防护林营造及水利设施建设等方面多角度同步发力，因地制宜制定建设任务和目标，建设功能齐备的现代化高标准良田，确保其具有稳产高产和可持续利用的性能，从而为我国粮食安全提供耕地保障。

Q

主持人：如何做好黑土地、盐碱地、酸化耕地等耕地类型的质量提升工作？

谢建华：在黑土地保护利用方面。东北黑土区是我国重要的粮食生产优势区、最大的商品粮生产基地，保护利用好东北黑土地，对保障我国粮食安全、端牢中国人饭碗意义重大。实施好国家黑土地保护工程，按照《国家黑土地保护工程实施方案（2021—2025年）》要求，一是加强黑土地农田基础设施建设，持续完善黑土区农田基础设施，改善农业生产条件，增强黑土地防灾减灾抗灾能力，巩固和提升黑土地粮食综合生产能力。二是建立健全黑土地专项监测评价制度，推动完善黑土区耕地质量监测体系，健全耕地质量监测网络，跟踪评价黑土地质量变化情况。三是统筹实施畜禽粪污资源化利用、秸秆综合利用还田、深松整地、绿色种养循环农业、保护性耕作等技术措施，综合施策提升黑土质量。

在盐碱地综合利用方面。一是摸清盐碱地资源状况。结合开展第三次全国土壤普查，摸清不同区域盐碱地土壤资源、水资源以及水利工程配套情况，为综合治理提供基础支撑。二是分区分类治理。编制实施盐碱地综合利用总体规划和专项实施方案，探索总结适合不同土壤类型的盐碱地治理模式和技术路径，分区分类推进盐碱耕地改造提升和耕地盐碱化防治。三是加强盐碱地治理科技支撑。综合运用工程、农艺、化学、生物等措施，按照“低成本、高效率、可复制、可持续”的原则，因地制宜构建盐碱地综合防治技术体系。同时，推动“以种适地”同“以地适种”相结合，持续推进耐盐碱资源精准鉴定、基因挖掘和新品种培育推广，发展现代设施农业，做好盐碱地特色农业。

在酸化耕地治理方面。近期重点是按照“集中资金、统筹资源、协同发力、系统治理”的思路，继续抓好酸化耕地治理重点县建设。一是助力提升主要粮油作物产能。针对区域耕地酸化问题，实施有针对性的土壤改良措施，提升土壤种植适宜性，助力单产提升。二是加强耕地质量建设保护相关措施项目统筹。充分利用好退化耕地治理实践经验和技术模式，深入总结退化耕地治理工作经验成效，挖掘可复制可推广的好做法、好模式，加大推广应用，不断提升项目监督管理、统筹实施、综合治理水平。三是加强与第三次全国土壤普查衔接。充分应用土壤普查成果，在摸清土壤质量状况的基础上，因土改土、因土施策。

孙占祥：多年来，由于高强度开发利用，导致东北黑土区农田土壤出现“薄、瘦、硬”等问题。这些问题的出现，既涉及种植制度，也涉及养地制度，既有技术方面的问题，也有政策方面的问题。因此，黑土地保护应统筹考虑数量、质量和生态问题，从技术层面讲，针对因侵蚀造成的土层变“薄”的问题，应把农田周边防护林建设和保护性耕作作为主要治理技术；针对土壤变“瘦”的问题，应重点把有机物料还田和增施有机肥作为主要技术；针对土壤变“硬”的问题，应重点从研发复合作业农机装备和高效率无人机装备入手，尽量减少机具进地次数，从而有效控制对土壤的压实；针对土壤变“酸”的问题，应通过有机和无机肥运筹，有效减少氮肥的过量投入，达到控制酸化的目的。同时，从种植制度方面，要利用生物多样性原理，如采用禾本科作物与豆科作物间套作或轮作方式，发挥禾本科作物秸秆量大、豆科作物生物固氮的作用，实现减少氮肥投入、增强土壤生态功能的目的。还有针对不同地区的主要问题，有效集成上述技术和装备，构建能够落地和可复制、见成效的治理模式。如目前最典型的治理模式——梨树模式，就在东北中西部地区取得了很好的成效，在防治土壤侵蚀、保墒、增加土壤有机质和提高产量等方面都表现出很好的应用效果。从政策层面讲，应制定国家、省市县政府和经营主体协同发力的政策，不断调动各方参与的积极性和能动性，确保治理技术真正落实落地。

主持人：寸土寸金关乎国计，一垄一亩承载民生。在不断健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度的基础上，当前，我国守住了耕地红线，初步遏制了耕地总量持续下滑趋势；耕地质量总体进入持续改善、稳中有升的阶段。耕地保护量质并重、用养结合，粮食安全的基础更牢，我们的“中国饭碗”端得更稳！感谢三位嘉宾做客《对话》栏目，分享精彩观点！

原标题：健全耕地“三位一体”保护制度守住粮食生产的命根子 ——对话谢建华、孙占祥、孔祥斌

监制：梁冰清编辑：李忆宁

对话 | 健全耕地“三位一体”保护制度 守住粮食生产的命根子

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