廊桥立法对社会组织参与地方立法的启示

原标题:廊桥立法对社会组织参与地方立法的启示
□ 胡戎恩 陈冰然
社会组织参与地方立法的功能
社会组织作为地方社会的重要组成部分和民间自律力量,参与地方立法是遵循科学民主立法规律的体现。社会组织参与地方立法的功能如下:
1.提高公众参与地方立法组织化程度。廊桥立法过程中以温州市廊桥文化学会为代表的社会组织起到汇聚民意,上传下达的作用,有力推动了廊桥立法的进程。社会组织是民间自组织,其非官方属性使其为普通公众有效、有序参与立法提供了组织化平台,参与到立法中来与公共机构进行立法博弈与协商。新时代立法工作要加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法,社会组织在各自领域中掌握前沿领域信息,代表成员利益与意愿,从事社会公益活动和社会服务活动,由其参与立法是新时代科学民主立法的应有之义。
2.正确识别地方立法需求。在地方立法活动中,要正确把握好法律与其他社会规范之间的界限,使法律与其他社会规范“各司其职”,共同实现对地方社会的有效治理,一方面要摒弃“立法万能主义”和“立法中心主义”,不该由法律来规范的社会关系不得进行地方立法;另一方面要克服法律相对于社会发展的滞后性,地方立法要及时回应社会发展对立法工作所提出的新要求,用好地方立法权,通过立法助力地方社会的发展,以上便涉及如何正确发现立法需求的问题。
3.提高地方立法能力和立法质量。虽然2015年以来地方立法权限得到进一步扩大,地方立法的数量也呈规模化、体系化,但地方立法能力和立法质量还需要进一步提升。地方立法能力和立法质量的提高可以在立法程序和立法内容两个方面发力,社会组织作为地方立法中“公众”的构成成员之一,一方面可以通过座谈会、论证会、听证会等程序实质性参与地方立法,满足立法程序要求;另一方面其在参与过程中所表达的利益诉求、意见和建议,有助于立法内容的民主性、真实性、合理性,满足立法内容要求。
4.助力地方性法规取得法律实效。“世不患无法,而患无必行之法。”法律的生命在于实施,更在于法律实效的取得,无法取得实效的法律如同一纸空文。社会组织深度参与地方立法的过程有助于社会组织对法律的内在认可,从而自觉地遵守该法律,同时发挥社会组织的自组织功能,依法规范其成员的行为,做好社会公益活动和社会服务活动,在做到地方立法“好”的同时,助力地方立法更加“管用”,解决地方社会实际问题。
社会组织参与地方立法的路径
《温州市泰顺廊桥保护条例》(以下简称《条例》)是温州市被赋予地方立法权以来第一部历史文化保护方面的地方性法规,同时也是全国第一部廊桥保护方面的地方性法规。《条例》的实施是全国廊桥保护工作的里程碑事件,推动了廊桥申报世界文化遗产的进程,并影响了其他地区的廊桥保护立法,如在《宁德市木拱廊桥保护管理条例》的立法过程中,就多次来到泰顺学习、调研。这一切地方立法成绩的取得,与社会组织从立项、起草、审议、实施四个阶段深入参与地方立法的过程密不可分。
1.积极表达立法需求,推动立法需求列入立法计划。与中央立法的全国性、全面性相比,地方立法工作的调整对象往往是某一地方某一行业领域的社会关系,这正好契合社会组织的领域范围。现实社会的快速发展会催生新的立法需求,立法者若“闭门立法”,则往往难以及时识别社会真实立法需求。社会组织长期扎根于社会实践,能够及时感知到该行业领域在整个社会中发展的最新动向,现有规范机制是否有效,是否存在需要法律来解决的矛盾与冲突。社会组织在有相关立法诉求时应当积极向立法机关表达,推动法案正式立项的可行性、必要性调研,进行相关的资料检索、现状说明等。
2.参与法案起草,表达利益诉求。法案起草是法律案形成的关键阶段,法律以权利义务为内容,法案起草的条文必定会涉及相关的权利义务分配。从以往立法经验来看,法案草案的完成意味着法律案的基本成型,大方向上一般不会再作大的改动。草案审议通过正式实施后,基于法律的稳定性考量,法律法规的改废释程序启动应当满足法定条件。因此,在法律案的起草阶段,社会组织应当积极通过座谈会、听证会、论证会等形式,广泛参与到草案条文的制定过程中来,表达立法意见与利益诉求,同时也要发挥起草机构与组织成员之间的桥梁作用,协助组织成员表达意见,供起草机构参考。
3.重视审议阶段,及时提出修改意见。草案审议是草案表决前的最后阶段,最终表决文本如何取决于草案审议后的文本,因此审议阶段不仅仅是审议机关的事情,社会组织也要重视审议阶段,在审议机关对送审稿征求修改意见时及时提交修改意见。修改意见的内容主要包括:一是在起草阶段坚持但没有被起草机构采纳,有必要再次提出的立法意见;二是在审议阶段所产生的新的修改意见;三是曾经被采纳但在草案易稿的过程中被删除,社会组织认为有必要再次提出的修改意见。
4.助力法律实施,监督法律执行。法律制定与法律实施虽然是两个不同阶段,但两者存在逻辑关联,法律实施是法律制定的目的。社会组织基于立项、起草、审议阶段对地方立法过程的深度参与,对立法目的和立法内容已有高度认识,可以通过座谈会、宣传会、走访等形式进行普法宣传,助力法律的实施。在法律的实施过程中,协助对法律的实施情况进行调研评估,对于法律执行不到位情况进行反映,对违法现象进行举报,监督法律执行。
(法治日报)