物权民事法律行为与登记行政行为具有直接关联性，物权登记的存续基础源自物权民事法律行为的支撑。除法定登记要素外，包括“附记”在内的登记内容并非必须体现物权主体与利害关系人之间的约定事项，其关联性须受到司法审查的制约。
本文案例源自最高人民法院案例库，笔者拟就物权民事法律行为与登记行政行为关联性的司法审查规则展开解析。
经典案例
2008年10月，A公司受让K市某地块国有土地使用权。后A公司向原K市国土资源局提交了《地下商业情况说明》，申请地下空间商业开发，并承诺“不对外进行销售”。2013年11月，A公司与原K市国土资源局、H开发区管委会签订补充协议，主管部门同意A公司增加地下一层空间建设用地使用权并补交土地出让金。2015年10月，K市政府向A公司颁发了国有土地使用权证并予以记载：不得对外分割销售。2016年6月，A公司领取了地下室多份所有权初始登记证明，备注栏均载明：不得对外销售；如须进行二手房转让，必须先行征得H开发区管委会同意。
2017年4月，原K市国土资源局经审核后向该公司颁发了不动产权证书，并在附记栏中注明：“新建，办理自用房手续，不得对外销售。如须进行二手房转让，必须先行征得H开发区管委会同意。”
A公司认为原K市国土资源局上述附记内容限制了物权，侵害其合法权益，故提起行政诉讼，请求法院撤销上述附记内容，并赔偿损失。
该省S区法院作出214号行政判决：一、撤销原K市国土资源局于2017年4月作出的不动产权证书附注栏中“不得对外销售。如须进行二手房转让，必须先行征得H开发区管委会同意”的内容。二、驳回A公司其他诉讼请求。宣判后，各方均未上诉，判决已经生效。
裁判要旨
不动产登记系对物权的公示，涉及民事、行政双重法律关系，既应遵循物权法定等民事法律规范，又应符合不动产登记相关行政法规。物权的种类和内容由法律规定，当事人无权通过约定变更物权的法定内容。登记机构如将缺乏法律依据的约定内容进行登记，有违物权法定原则，当事人请求撤销相关登记内容的，人民法院应予支持。
法理精解
笔者认为，从基本案情可知，“不对外进行销售”既是A公司自我申报的权利限制内容，也是其与原K市国土资源局、H开发区管委会对涉案土地使用权流转性给予限制的协议内容。很显然，A公司与原K市国土资源局及管委会之间构成了权利限制型的土地管理类行政协议法律关系。
从诚实守信的角度而言，A公司背离协议约定并涉诉原K市国土资源部门的行为本质上属于一种违约之举。但是，由于该案例并非对物权民事法律行为的司法评价，而是在对登记行政行为的合法性及物权登记要素的法定性进行司法审查后得出的否定性结论。即登记行政行为只能依法办理，不得对非属法定物权记载要素的民事权利内容实施登记“乱作为”。
根据《民法典》第240条规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分等四项物权权能。由于原K市国土资源局作出的案涉不动产登记“附记”内容系对A公司物权“处分”权能的限制，且该类限制不属于《不动产登记暂行条例》第8条规定的应当登记的不动产权利限制事项范围，故该附记记载行为缺乏法律依据。基于对行政行为的全面审查原则，法院在审理不涉及权利主体变动的行政变更登记诉讼案件中，有权对原登记行为中的错误登记事项一并审查并予以纠正。至于A公司与行政机关之间关于案涉不动产处置的约定、承诺，则应通过其他途径依法处理。
上述“其他途径”，既可以是民事法律行为途径，如协商变更或解除限制条款，也可以是司法途径，即：A公司要“解除”物权处分权能的限制力，或行政协议主体与利害关系人拟追究对方违约责任，均应当通过物权民事法律行为或行使行政优益权的途径寻求救济，而不得以“附记”方式对物权处分行为设定前置条件。
根据最高人民法院法释〔2019〕17号文《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《规定》），各有关方面应当注意下列司法救济权行使规则。
一是对行政协议权利限制条款本身存在效力争议的，可通过行政协议纠纷之诉进行救济。
这包括行政协议无效之诉、撤销权之诉、变更权之诉、附条件效力纠纷之诉及协议不生效之诉等诉讼类型。例如，行政协议或其部分条款存在《行政诉讼法》第75条规定的重大且明显违法情形的，法院应当确认其无效。原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销的，法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议或其部分条款。
二是既可适用自然资源管理实体法和程序法予以调整，也可适用相关民事实体法和程序法予以规范。
在实体法方面，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效，当事人亦可依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权，还可参照适用民事法律规范中关于民事合同的相关规定。《民法典》“总则编”“合同编”“物权编”等民事实体法均是解决行政协议纠纷的法律渊源。程序法方面则应适用《行政诉讼法》，而在《行政诉讼法》中没有规定时，可参照适用《民事诉讼法》及其相关司法解释的规定。
三是注意正确界别原告与行政主体之间举证责任分配规则。
首先，行政主体在行政协议的订立、履行等方面具有法定职权，故其对已经履行了法定程序及法定职责，并对协议的订立、履行、变更、解除等双方或单方行为的合法性承担举证责任。法院应对被告是否滥用职权及适用法律是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当等进行合法性审查。其次，原告主张撤销、解除行政协议的，应对其请求权的事实基础及其必要性、合理性等承担举证责任。最后，对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。例如，原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，法院应当针对其诉讼请求对被告是否具有相应义务或义务是否已履行等进行审查。
四是应尊重法院对行政协议纠纷之诉的“专属主管权”。
排除仲裁机构等非司法机关对行政协议纠纷的主管权即行政协议约定仲裁条款的，法院应当确认该条款无效。
五是应注意新旧《行政诉讼法》及行政协议司法解释可适用的时间效力区间。
根据《规定》，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用《行政诉讼法》及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时有效的法律、行政法规及司法解释。结合本文案例，因A公司与原K市国土资源局的 “补充协议”签订于2013年11月，故类似该案中的行政协议效力纠纷应适用协议签订时有效的实体法及相关司法解释。
作者单位：北京大成律师事务所高级合伙人
编辑：马康 梁楠（实习）
初审：郑雪蕾
2024年《中国不动产》
《中国不动产》（月刊）创刊于2015年1月。中国标准连续出版物号 CN10-1292∕F，国际标准连续出版物号 ISSN2095－9265。
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