【深度】矿产资源法三修,矿业权出让制度求变

界面新闻记者 | 翟瑞民
界面新闻编辑 | 刘海川
十四届全国人大常委会第十次会议于2024年6月25日在北京举行。矿产资源法修订草案经过去年底全国人大常委会首次审议后,通过公开征求意见进一步修改完善,已正式提交本次会议进行二次审议。
这是矿产资源法施行38年来第三次修改,也是改动篇幅和规模最大的一次。全国人大常委会日前通报,本次修订草案在完善矿业权相关规定、加强矿区生态修复等方面作出了多项修改。
实际上,矿产资源法三修自本世纪初既已启动,但是延宕十数年仍未能定稿,历尽艰难。期间,围绕矿业权出让和收益制度设计等议题,各个利益相关方进行了长久博弈,很多争议至今未能形成共识。面对我国矿产资源勘探和开发的新形势,修订后的矿产资源法如何回应各方期待和现实需要,已成为业界焦点话题。
三修延宕多年终成稿
我国现行矿产资源法于1986年10月1日起施行,38年来分别在1996年和2009年进行了两次修改。
“我国矿业立法严重滞后,制约了矿业正常发展。”北京市京师律师事务所矿产资源法律事务部主任曹旭升律师对界面新闻表示,随着经济持续发展,我国矿产资源勘探开发发生了巨大变化,矿产资源法已经不能适应矿业发展的新形势,近年来,政府部门出台的一些规章和规范性文件已经突破了矿产资源法的规定。
“矿产资源法已经到了非修不可的地步。近年来,无论是行业内部,还是社会经济发展形势,还有管理部门都对修改矿产资源法提出了强烈的需求和要求。”资深矿业律师、北京大成律师事务所高级合伙人杨贵生对界面新闻指出,由于2009年改动不大,现行矿产资源法主要规定还是1996年版本,体现了比较浓厚的计划经济色彩,而当时的矿业形势跟现在行业发展已经是天壤之别。
在此背景下,2003年6月,原国土资源部成立矿产资源法修改领导小组及办公室,开始了前期调研论证和起草修改草稿的工作。此后,修订草案在利益相关方博弈下几易其稿,始终未能形成共识。期间,矿产资源法修改曾先后被纳入十一届全国人大常委会立法规划和十三届全国人大常委会立法规划。
为何延宕多年难以成稿?杨贵生介绍,主要是争议比较大,各方面基于现实需求,对这部法律的立法原则和条款规定持有不同观点,修订过程中,各个利益相关方都在发声,但是难免站在各自立场去说话,难以形成共识,即便是这次提交审议的修订草案,还是留下很多争议问题没有解决。
在现实中,矿业领域日积月累的问题正越来越严重。曹旭升表示,在矿产资源法未修改的背景下,地方政府释放矿业权动力不足,而且往往会迫于安全责任和环保责任排斥矿业开发,这导致我国矿业权总数持续减少、呆死矿众多沉没社会资本。
另一方面,他指出,矿业开发中,矿产资源被建设项目压覆、矿业用地不足、矿业权延续和退出补偿制度不明晰等问题日益显现,而且,矿业领域还存在非法采矿罪和非法占用农用地罪扩大化问题,进一步挫伤了矿业权人的探采积极性。
矿业新形势迫使矿产资源法加快修改进程。2019年12月,自然资源部发布《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》(征求意见稿),正式向社会征求意见。矿产资源法修改被纳入十四届全国人大常委会立法规划后,2023年12月,国务院讨论并原则通过《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》,决定将修订草案提请全国人大常委会审议。至此,矿产资源法修改终于进入人大审议阶段。
曹旭升介绍,本次会议审议的修订草案共八章七十八条,与2009年修改后的矿产资源法相比增加了二十三条,其中第四章矿区生态修复和第五章矿产资源储备和应急均为新增,两章新增十一条,所以,该法原有的五十三条顺序或内容均有调整,显然,此次修改幅度和规模巨大。
“我本人从草案的起草到人大审议,以不同身份参与了多次研讨、论证,并提交了多份修改建议,切身感受到了矿产资源法修改争议之大、修改之难、参与之众。”曹旭升说。
至少,目前提交审议的修订草案已经对矿产勘查开发领域的多重难题作出了回应。杨贵生介绍,比如矿业用地问题,现在的矿山企业很难严格按照土地管理法规范用地,大部分不得已采取以租代征的方式,但是这种操作不合规,所以修订草案针对矿业用地作出明确规定,带来了很大改变。各方形成的共识是,矿业用地今后不再按照土地管理法进行规范,而是在矿产资源法里单独规定。
杨贵生还指出,生态环境保护和矿产资源开发怎么做好平衡?如何兼顾资源安全和发展需求?这次修改中,修订草案对此也作出了规定,至少是原则性规定。
矿业权出让制度求变
“希望这次修订工作能够通过求改革方向之大同,让修订后的矿产资源法在宏观上解决现实中下位法相当严重地违反上位法的情况。”中国自然资源学会资源法学专委会主任,重庆大学法学院教授、博士生导师胡德胜对界面新闻说,比如,目前关于探矿权和采矿权(统称矿业权)以及管理它们的行政法规和部门规章,实质上已经与矿产资源法相抵触。
矿业权出让制度如何完善是此次矿产资源法修订的主要看点,其中,矿业权取得方式和收益规定成为最大争议之一。
此前在1996年修改中,矿产资源法正式确立了矿产资源有偿使用制度。2006年1月,国土资源部印发了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》,明确了申请在先、招拍挂、协议出让等矿业权出让方式。2017年,中办、国办印发《矿业权出让制度改革方案》,再次提出推进矿业权竞争性出让,严格限制矿业权协议出让。
也就是说,围绕矿业权有偿出让,国家相关部门制定了多部法律规章进行规范,“招拍挂”获得广泛适用,而国际上常用的“申请在先”获取矿业权方式在我国逐渐被弃用。
“矿业权出让制度改革后之所以把‘招拍挂’作为首选,跟当年的腐败风暴、环保风暴等都是有关联的,在那个特定时期,自然资源系统有多名官员落马,为了减少腐败行为,也是为了规避责任,行政主管机关逐渐让‘申请在先’方式退出了市场。”曹旭升对界面新闻说。
曹旭升指出,根据修订草案规定,未来矿业权采用“招拍挂”竞争性出让方式将是常态,协议出让将是例外,其他方式将是例外之中的例外。以此执行,各地行政机关恐将缺乏重新设置矿业权的动力。现在有些县市区,已经多年未释放过矿业权。如果这种现象不从制度上进行规制,我国矿业权一级市场供应将成为泡影。
实际上,胡德胜指出,“招拍挂”是法规和规章制定者落实改革政策的结果,矿产资源法中仅规定过申请取得矿业权方式,从未规定过“招拍挂”出让方式。所以,此次修订草案增加规定,“设立矿业权,应当通过招标、 拍卖、 挂牌等竞争性出让方式,法律、 行政法规或者国务院规定可以通过协议出让或者其他方式设立的除外。”不难预见,修订草案获得通过后,相应的配套行政法规和部委规章将会继续实施以“招拍挂”为主,以协议出让和包括申请在内的其他方式为辅的出让方式,但是会总结经验教训,完善各种出让方式。
此前,中国地质大学(北京)特聘教授,原中国政法大学国土资源法研究中心主任李显冬在接受经济观察报采访时表示,“申请在先”和“协议出让”都应严格局限于“战略性矿产资源”范围内,且要经过规范严格的“公开、公平、公正”的程序。
在杨贵生看来,此次修订草案已为“申请在先”恢复适用留下了口子。这种方式除了适用于战略性矿种,高风险矿种应该也纳入。“地质领域有个基本规律,超过90%的探矿权不能找到矿,当然也就不能转为采矿权,探矿的投资最后会打水漂,说明找矿风险极高。如果矿业权不能‘申请在先’,通过‘招拍挂’把矿业权取得的成本推上去之后,最后出让收益环节又按照找到多少资源量对价交钱,别人谁还愿意去投资风险矿种呢?赔本的买卖社会资本肯定是不会干的。”杨贵生说。
所以,矿业权出让还涉及收益制度的设计,但是此领域更复杂,涉及地方财政收入和国家财税制度改革等深层次问题。李显冬此前指出,我国的矿产资源收益分配制度存在着权益关系不明、重复征收增加矿山企业负担等问题。近年来,有关矿产资源收益分配制度的体系设置、税费性质、功能定位等方面的争论始终未能停歇。
胡德胜表示,矿产资源所有权的国家收益问题,就是人们常说的矿产资源“税、费、金”问题。目前,修订草案中已不再提及2019年12月自然资源部征求意见稿中规定的探矿权和采矿权的出让金和占用费,而是规定“按照国家有关规定缴纳费用”“矿业权出让合同应当明确……矿业权出让收益数额与缴纳方式”等事项。可以预见的是,“税、费、金”之间关系的处理将是矿产资源法修订施行后继续存在的争议问题,政府需要发现并运用合理的经济学理论破解这一难题,从而解决矿业企业背负的矿产资源税费负担过重的困境。