地方政府科技补贴:趋向同质化与被遗忘的最终目标

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划重点

01地方政府科技补贴在理想状态下能降低企业成本、促进产业发展,但可能导致资源浪费、市场歧视和产能过剩。

02近年来,各大城市科技支出预算普遍提高,长三角41城中八成科技预算上涨,超六成增速快于一般公共支出。

03以沪苏杭集成电路产业政策为例,发现地方政府科技补贴政策相似度很高,重点集中在引进高端人才、支持企业做大做强、奖励核心技术攻关和参与全国/国际标准制定上。

04然而,政策同质化可能导致资源浪费和产能过剩,无法发挥各地的比较优势。

05专家建议,补贴政策应以加强市场竞争力为最终目标,避免过度补贴和选择性补贴带来的问题。

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近年来,地方政府成了科创产业最重要的出资方之一。一级市场上,国资渐由LP(有限合伙)主导。同时,地方财政的科技奖励和招商补贴迅速扩张,日渐成为企业重要的资金来源。
澎湃研究所此前发现,近年来各大城市科技支出预算普遍提高。在26个万亿城市中,2024年科技支出增速排名前五的城市涨幅在50%以上;在长三角41城中,有八成科技预算上涨,超六成增速快于一般公共支出。
财政科技预算的一个重要使用方式是以奖励、津贴、支持、退税、优惠等为名头对高科技企业进行补贴。政府科技补贴在理想状态下能够降低企业的成本、促进产业发展,但也被认为可能导致资源浪费、市场歧视和产能过剩。
地方政府对科技产业的行政补贴近年来呈现怎样的发展模式,存在哪些问题和挑战?集成电路是长三角城市中覆盖率最高的高科技产业之一,而上海、苏州和杭州是该产业企业数最多、发展程度最高的三个城市。本文以沪苏杭集成电路产业政策为例,探讨近年来地方政府科技补贴碰了哪些“壁”。
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地方科技补贴层层加码,15年增长10倍
经整理、分析上海、苏州和杭州近十五年来集成电路领域的专项扶持政策,澎湃研究所研究员发现最高补贴金额增长均在10倍以上,其中上海最高金额从800万元增长到1亿元,增幅超过12.5倍(参见表1)。
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澎湃研究所研究员谢秋伊整理指标
 在不限于集成电路的更广泛的产业领域,中国人民大学经济学院教授聂辉华的最新研究发现[1],2020 年99.25%的A 股上市公司得到了政府补贴,当年上市公S司收到的政府补贴总额相比2009年上涨了7.2倍(参考图1)。
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图1来源:聂辉华, 李光武, 李琛 《关于企业补贴的八个关键问题》(2022)
按图1中最后三年的平均增幅(30%),2024年中国企业获得政府补贴总额超8000亿,是2009年的20倍左右,2011年的10倍左右。可见,中国政府对企业的补贴长期大幅增长。
政府补贴通常会快速催生产业扩张,沪苏杭的集成电路企业分别有61%、57%和59%是在过去3年中成立的。但这种扩张要分两面看,中国人民大学经济学院院长刘守英表示,“作为发展中国家,政府对新兴产业和未来产业进行布局和谋划十分必要”,但“如果过度补贴,会使得企业自身的权责利不一致,从而使得企业缺少自生能力而无法适应市场竞争的要求。”
政策同质化是喜是忧?
政府科创产业补贴政策的第二个特征是各城市补贴政策相似度很高。仍以沪苏杭为例,澎湃研究所研究员发现三个城市的补贴重点都集中在引进高端人才、支持企业做大做强、奖励核心技术攻关和参与全国/国际标准制定上,甚至连支持的具体技术方向和政策语言都大有雷同。
同时,三个城市的政策补贴条款都呈现一定的延续性。不仅政策更新的节点相近,连更新的方向也类似 —— 规定内容更加细致,从专项到配套的覆盖范围更广,协办单位更多,支持力度和政策决心都有明显提升的迹象。
上海社会科学院数量经济研究中心和上海交通大学安泰经济与管理学院2024年的一项合作研究[2]指出,中国地方政府存在严重的政策同质化现象。
“地方政府颁布政策一般会根据中央政策指示,一般更加宏观和简略,地方政府在执行时需要结合地方实际情况进行细化,给出实际可落地的政策。然而地方政府在落实中央政策时可能会存在几个问题:
第一,地方照搬中央政策,不根据当地实际情况进行深化和改进;
第二,城市之间忽略自身资源条件差异,制定政策时互相模仿;
第三,部分地区习惯延续往年政策,缺少改革动力。”
政策同质化除了可能来源于一种组织惰性和羊群效应,还可能有激励结构方面的因素。研究表明,地方政府官员“锦标赛”式的晋升结构使得中国府际关系长期存在“重竞争、轻合作”的问题[3][4],这可能导致不同地方政府忽略禀赋差异,扎堆竞争个别热门产业的现象。
上海一位资深的集成电路一级市场投资人告诉澎湃研究所研究员,“现在地方政府各自为政,都想在本地建设全产业链(作者注:全链强链补链的政策导向),这本质是一种政治竞争,造成了资源浪费和产能过剩”。同时,各地雷同的招商诉求也阻碍了真实聚集的产生,不利于企业和市场的发展。
澎湃研究所研究员认为,不以经济禀赋为基础的政策同质性不能发挥各地的比较优势,不仅损失市场效率,还可能造成比拼低成本的“逐底竞争”。
补贴方式要以加强市场竞争力为最终目标
除了政府科技补贴的总体规模和方向问题之外,如何确定补贴对象也是个难题。
一种思路是“撒胡椒面”——凡是符合基本条件的企业,都能拿到一笔支持资金。根据澎湃研究所的调研,在苏州,大量小微初创民营企业受惠于这种补贴政策。
但这种补贴方式的门槛设置较低也较简单,缺乏对公司和技术市场效益的深度评估,虽然公平对待,却不能集中力量办大事,还可能培养出大量低效率企业,最终产生浪费。
另一种思路是选择性补贴,有针对性地培养个别“有潜力”的公司。苏州某集成电路上市公司告诉澎湃研究所研究员,补贴只有首先支持个别企业做大做强,才能产生最大的创新规模效益。
然而在实际操作中,选择性补贴可能存在市场歧视和“选错冠军”的风险。不同研究发现了目前政府补贴偏向大型企业(基于效率考虑,大型企业更有能力)[5]和国有企业(基于政治关系考虑)的证据[6],而这些企业对补贴的创新激励效果相对较低[7]。
所以,补贴政策面临“两难”的选择,即如何在有针对性地投资、提高投资的创新和经济回报率的同时,公平对待各类市场主体?对此,澎湃研究所研究员有两个建议。
第一,从效益最大化的角度出发,选择补贴对象时,应尽量参考市场化指标而非规模或所有权性质。且补贴策略应该根据企业发展情况动态调整。当新兴产业企业的利润率显著增长并且产能利用率有较大幅度提升时,或者当补贴政策施行一定时间后发现补贴没有明显提升企业效益时,应适时减少政府补贴。
刘守英认为,在对新兴产业进行政府补贴时:一是需要注意中长期利润率水平变化,避免出现利润率主要取决于政府补贴的现象;二是要关注企业产能利用率变化,避免出现因补贴而产生产能过剩、过度膨胀的情况。
第二,从公平竞争的角度出发,政府也可选择放弃主动补贴促增长的思路,而从缓解市场失灵的角度出发,主要解决外部性(促进技术创新的知识共享)、公共物品(提供更好的知识产权保护和科技基础设施)、信息不对称(促进不同地区和企业之间的信息交流)等问题。
复旦大学经济学院教授陈钊认为,扶持新兴产业、未来产业应多用普惠性的产业政策。“比如说基础人才、产权保护、营商环境等。这样能在指导、扶持的同时,更好地发挥市场的作用。”
经验研究发现,补贴虽然可以在短期内提高企业的研发水平和资金流动性,但是无法提高企业的研发质量和利润效益。
甚至,因为补贴政策在实际操作过程中易受到领导换届或本地财政状况影响,若不能按时兑现承诺,对当地营商环境也是沉重的打击。据报道,部分城市已不能按时发放补贴。
因此,补贴更本质的思路是营造公平、法治的市场条件,着力破除市场失灵的不良影响,让优秀的企业脱颖而出。
参考文献:
[1] 聂辉华, 李光武, 李琛. 关于企业补贴的八个关键问题[J]. 学术月刊, 2022, 54(6): 47-60.
[2] 于云云, 朱平芳, 孟醒, 等. 中国科技政策合力下的地方创新活动-基于地方政府政策文本的分析[J/OL]. 财经研究: 1-16, 2024-06-28.
[3] 李倩, 陈晓光, 郭士祺, 等. 大气污染协同治理的理论机制与经验证据[J]. 经济研究, 2022, 57(02):142-157.
[4] 周黎安, 中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J], 经济研究,2007,7.
[5] 同[4]
[6] Hou Y, Li S. Stimulated political decisions: local leadership turnover and firm subsidies in China[J]. Political Science Research and Methods, 2023, 11(1): 18-33
[7] 范寒冰, 徐承宇. 我国政府补贴促进了企业实质性创新吗?——基于中国企业——劳动力匹配调查的实证分析[J]. 暨南学报(哲学社会科学版), 2018, 40(07):1-13.
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