【实证纪法】如何根据《条例》认定处理慢作为、假作为等漠视损害群众利益行为

新修订的《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《条例》)在2018年《条例》规定的不作为、乱作为处分条款的基础上,针对实践中的新动向新表现,着眼解决群众反映强烈的问题,衔接《中国共产党问责条例》,完善对慢作为、假作为等漠视、损害群众利益行为的处分规定,进一步织密保障群众利益的纪律网。执纪实践中,正确理解和把握该条款,要注意以下几点。
区分本条违纪行为的不同情形。《条例》第一百二十六条列举了漠视、损害群众利益违纪行为四种表现形式,并在兜底性条款中增加了慢作为、假作为两种情形。
一是对涉及群众生产、生活等切身利益的问题依照政策或者有关规定能解决而不及时解决,庸懒无为、效率低下,造成不良影响。本项是党员慢作为违纪行为的规定。涉及群众生产、生活等切身利益的问题主要包括企业改制、土地征用、城镇拆迁、食品药品质量、安全生产、环境保护等涉及群众生产、生活等切身利益的群体性问题。实践中,有的党员干部办事效率低下,对群众反映的问题按政策能解决的而不及时解决,让群众经常跑、耗费很长时间;有的作风松垮,办事拖拉,群众推一下才会动一下;有的对于涉及群众利益的问题,没有按照政策要求的规定时限,或者明显超出正常时间要求办理,耽误群众生产生活。比如,某县财政局副局长王某未按照上级决策部署和规定及时向乡镇分解下达上级拨付的补贴资金,致使巨额补贴资金长期闲置,严重影响财政补贴资金使用质效,损害群众农业生产切身利益,造成不良影响。需要注意的是,涉及群众生产生活等切身利益的问题有的是缺乏政策依据,或者是政策规定不允许,如果属于此类问题而没有解决的,不宜适用此条款。
二是对符合政策的群众诉求消极应付、推诿扯皮,损害党群、干群关系。本项是党员不作为违纪行为的规定。消极应付是指对群众提出的符合有关政策、关乎其切身利益的愿望视而不见、不予理睬,敷衍了事;推诿扯皮是指人员、部门之间相互推脱,可以办的不办,本应是自己办的推给别人或其他部门来办,互相“踢皮球”。
三是对待群众态度恶劣、简单粗暴,造成不良影响。本项是党员乱作为违纪行为的规定。态度恶劣是指在工作中对待群众的态度冷漠、生硬、蛮横、粗暴,语言粗俗,刁难、训斥群众或者与群众发生争吵、打骂、斗殴等行为。简单粗暴是指不按客观规律和科学方法办事,简单处理、生搬硬套、独断专行甚至搞“一刀切”,毫不顾及群众的想法和感受等行为。怎样对待群众,对群众讲不讲感情、态度如何,这是党员、干部党性强不强、宗旨意识牢不牢的重要体现,也会直接影响到群众的感受。此类问题反映出官本位思想严重,权力观扭曲,脱离群众,表面上看是工作态度问题,实质上是官僚作风、特权思想的表现。
四是弄虚作假,欺上瞒下,损害群众利益。本项是党员假作为违纪行为的规定。弄虚作假,欺上瞒下是指通过虚构、隐瞒、伪造事实,遮蔽、掩盖工作中失误,以及变造虚假成绩和事迹等,对上欺骗组织和领导,对下向群众隐瞒事实真相,以达到博取信任或者逃避责任追究等目的。实践中,有的党员干部对上谎报业绩,或者掩盖工作中的失误错误,有的逃避群众监督,在村级事务管理中伪造、变造财务会计资料等,使群众利益受到损害。
五是其他不作为、乱作为、慢作为、假作为等损害群众利益行为。本项是漠视、损害群众利益行为的兜底条款,此次修订新增加了“慢作为”“假作为”的内容。慢作为,主要是指虽然履职但效率低下、拖拖拉拉、延误时机等情形,如对可以解决的事长期拖着不办,得过且过、甘于“躺平”;遇事等待观望、消极怠工、庸懒散浮,贻误群众办事时机等。假作为,主要是指敷衍塞责,做表面文章等行为表现,如落实上级决策部署轮流圈阅、层层转发,虚张声势不干活;工作不重实效重包装,搞材料政绩,甚至编造假经验、假情况、假政绩,搞虚假繁荣等。在适用该兜底条款认定违反群众纪律时,须符合“违规要素”和“有责要素”基本构成要件。从“违规要素”上看,不作为、乱作为、慢作为、假作为等行为本质是党员干部背离党的宗旨、违反党章规定,违反公务员法第十四条“忠于职守,勤勉尽责”要求,如果情节较重,造成恶劣社会影响、产生较大损失等严重后果,且具有追责必要性的情况下,应给予行为人纪律处分。从“有责要素”上看,要综合考虑行为人的故意或过失、责任能力、排除阻却事由等各种因素,既要看行为人对行为的违规性和可能产生的后果是否有概括知晓,也要看行为是否明显违背群众依据日常经验作出的正当性判断,从而认定行为人是否应当为此承担相应的责任。
准确把握与其他违纪违法行为的界限。实践中,违反《条例》第一百二十六条可能同时构成违反《条例》第一百三十一条“不敢斗争、不愿担当”、第一百三十二条“工作中有形式主义、官僚主义行为”、第一百四十条“不报告或者不如实报告”等工作纪律条款,还可能构成职务违法行为甚至涉嫌玩忽职守、滥用职权等职务犯罪。处理时要准确把握本条款与其他违纪违法犯罪条款的界限,从行为的本质特点、保护利益、危害后果等方面综合把握、精准区分。
一是深刻理解群众纪律的本质特点。群众纪律的本质在于践行全心全意为人民服务的宗旨、维护和发展群众利益。党的群众工作是党的工作的重要内容之一,但群众纪律包括却不限于群众工作纪律,还涉及群众感情、党群关系、群众路线等各个方面的行为规则。与工作纪律相比,群众纪律在规范党群关系处理、整治群众身边不正之风、保障群众切身利益方面更具直接性和针对性。因此,在与工作纪律条款发生竞合时,本条款可作为特别条款优先适用。
二是准确辨析行为侵害的客体。违反群众纪律和违反工作纪律直接侵害的客体有所不同,本条款重在保护群众利益,涉及的往往是与群众生产生活密切相关的教育医疗、社会保障、环境卫生等民生领域的工作,违反群众纪律直接侵害了群众感情、损害了群众利益和干群关系。而工作纪律条款重在维护党和国家正常工作秩序和工作制度,涵盖党的纪律检查、组织、宣传、统一战线工作以及机关工作等各类工作,突出表现为管党治党不力、维护党的纪律失职、违反程序和权限办事等,违反工作纪律直接侵害党和国家正常工作秩序,影响党组织发挥领导核心作用,最终损害党的执政能力和执政基础。
三是综合考量行为后果的危害程度。本条款规定违纪情节严重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分,但未设置开除党籍档次;而《条例》总则中的纪法衔接条款、违反工作纪律中部分条款最高处分档次为开除党籍处分。如果党员干部实施的损害群众利益行为同时违反国家法律法规,并造成公共财产、国家和人民利益遭受重大损失等严重后果的,可以按照“择一重处”原则,适用较重处分条款,涉嫌犯罪的还应依法追究刑事责任。
(本文刊载于《中国纪检监察》杂志2024年第13期,作者:湖北省纪委监委案件审理室 冷汉军 舒晓艳)