顶端新闻首席记者 张恒 记者 苏梓晴 实习生 时慧平 魏金鹏
近日，郑州、洛阳、济南等地推出大学生等群体“免费乘公交”政策，引起社会广泛关注。
河南省人大代表王振伟对顶端新闻记者表示，建议公交全民免费，以实现利民出行、降低交通压力、促进公共交通发展等社会效果。
也有观点认为，全民免费带来财政负担，使得这项举措不能持续。连日来，顶端新闻记者对多地交通局、公交公司、业内专家采访调查，探讨迎接公交全免费时代的可行性。
全民公交免费已遍布全国各地
故事的起点是16年前的常宁——湖南省内彼时经济排名15的普通县级市。常宁2008年在全国率先推出城区“免费公交”政策后，即被推到聚光灯下。媒体持续报道、外地政府部门接连考察、网友支持或质疑……或许所有人不会想到，常宁公交坚持免费了16年。
根据顶端新闻记者不完全统计，目前全国至少有54个城市(区)实施了公交全民免费，且多为县级城市。其中免费市县最多的是山西(27个城市)、山东(10个城市)、河北(7个城市)、河南(6个城市)。
从河南省来看，长垣市率先于2017年出台政策，城区公交线路全部实现免费乘坐。随后，济源(2019年开始免费)、兰考(2019年开始免费)、尉氏(2020年开始免费)、唐河(2021年开始免费)、襄城(2022年开始免费)、南召(2023年开始免费)等地陆续跟进。除兰考后来恢复收费外，其余均在坚持免费政策。
国家发改委综合运输研究所城市交通中心主任程世东接受顶端新闻记者采访时说，公共交通作为基本的公共服务，是一种绿色集约化的出行形式，免费公交的发展需要资金的支持，而资金取决于当地的财政状况。
程世东说：“免费公交的施行不能单单看到价格，同时还要关注速度和准时性，也就是服务质量。现如今能够选择的公共交通工具很多，只有免费的价格也不一定有足够的吸引力。比如，公交车的起止端的便民程度、发车频次、道路状况等，这也是政府财政需要真正投入的部分。”
长垣市交通局相关负责人接受顶端新闻记者采访时说，该市公交免费考虑的因素包括提高民众出行便利性、降低交通拥堵和环境污染、增强人民群众的获得感和幸福感等。
上述负责人告诉顶端新闻记者，该市坚持公交优先，免费后的2017年至2023年客流量为8302.82万人次，平均每年约1200万人次。按照每人次票价1.5元计算，每年为公众节约出行费用1800余万元。
“尉氏县免费公交运营已经有4年多，免费公交覆盖整个县城城区和规划区。”另一个公交全免费的尉氏县金运公交有限公司党支部书记、总经理徐文学告诉顶端新闻记者，尉氏县公交免费以来，共服务约2282万人次免费出行。该县城郊还设有停车场，供周边村庄来县城的群众停放三轮车、电动车，停车场旁边就是公交车，可以免费乘坐进城办事。
上海交通大学城市科学研究院院长、教授刘士林接受顶端新闻记者采访时认为，公交全免费模式是合理的，体现了社会主义制度的优越性，代表了“人民城市”的发展方向，是提供更高水平的公共服务的内容之一，符合人民群众的需要，也是未来每个城市都要做、都会做的事情。
“但由于不同区域、不同城市的财政收入差距、交通需求差异，又很难‘统一步调’，因此在具体实施和操作上也存在着不协调和不平衡的问题，这些也是可以理解的。”刘士林说。
让利于民考验财政实力
公交全民免费，实际上是一种财政兜底的政府行为。多位受访者认为，公交免费确实会给地方财政带来一定压力，但这项惠民工程又被认为是“花小钱办大事”。
从近年公开报道和顶端新闻记者采访来看，不少公交公司亏损运营，依靠票价及少量的副业无法弥补一系列成本支出。
交通运输部等九部门2023年10月印发的《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》指出，要落实运营补贴补偿政策，压紧压实城市公共交通的地方主体责任，落实好城市公共交通作为市县级财政事权的支出责任。
在官方定义里，公交公司的亏损主要分为经营性亏损和政策性亏损。
河南省交通运输厅2023年1月公布的《对省十三届人大六次会议第234号建议的答复》中表示，“政策性亏损应由政府予以补贴，经营性亏损由企业自负，这样才能更好地评价公交企业的经营效果。”
顶端新闻记者注意到，各地交通部门普遍已在预算中体现，城市公交的政策性亏损补贴由政府承担，资金纳入一般公共财政预算。
而按照《河南省交通运输领域省与市县财政事权和支出责任划分改革方案》 (豫财建〔2020〕10号)精神，城市公交发展属于市县事权范围，其支出责任和管理责任应由市县政府承担。各地可结合本地区经济发展水平、可用财力，以及城市布局、发展规划，统筹考虑并予以支持。
也就是说，市县政府可以自主决定当地对公交的财政支持力度。而公交全民免费的政策，毫无疑问是地方财政给予公交事业的最大支持。
长垣市交通局相关负责人告诉顶端新闻记者，目前该市公交公司运营经费采取“政府兜底”，2018年财政投入970余万元，2023年增至2100余万元，主要包含购车资金、维修资金、电费、人员工资、社保。
尉氏县金运公交有限公司党支部书记、总经理徐文学说，该公司的运营成本也纳入了财政预算，公交公司每年定期收到运营经费约1960万元。
前述长垣市交通局负责人认为，公交免费是“小车轮”带动“大民生”。实行免费乘坐公交对提高群众出行便利性、降低空气污染和噪音污染、改善城市环境质量、打造当地公共交通名片具有重要的现实意义。
然而，部分市县因财政原因未能实现全民免费政策。河南省某地市公交公司负责人说，2023年，他曾向政府部门申请公交全免费，但因财政原因未获通过。
公交公司身处困境
部分市县未通过公交全免费政策，或许还与公交公司的持续亏损有关。顶端新闻记者梳理采访发现，近年来，公交公司普遍处于亏损和经营困难状态。
2022年，全国人大代表喻春梅向交通运输部建议称，经深入调研，近年来城市公交企业经营困难，希望尽快出台新一轮支持城市公交优先发展政策，在资金和政策上给予城市公交更多倾斜的建议。交通运输部在答复函中称，“具有很强的针对性，我部对此表示赞同，将会同有关部门认真研究采纳，积极推动相关工作。”
一位地级市公交公司负责人告诉顶端新闻记者，按照区域面积及服务人群的平均数值来看，省会城市每年起步需要约20亿元补贴，地级市约需要1亿元，县级市约需要2000万元，“具体的资金需求量还与投放车辆、定岗人员等有关，这个金额是个大致量级。”
河北省保定市某县公交公司负责人接受顶端新闻记者采访时说，“目前财政对公司的支持没有断，但是完全不足以弥补经营的窟窿，去年给了100万，远远不够。有的公交公司即将关停，政府会集中给予一些帮助让回回血，但是短期帮助其实意义不大。”
河南省某公交公司负责人算了一笔账：现在乘客票价是1元，公司最多一年拉了600万人次，除去特殊群体免费和优惠，收益也就200多万元，根本无法满足公交公司的运营成本。
近年来，全国多地公交面临停运、拖欠工资等状况。包括天津、黄石、耒阳、兰州、保定、衡山、郸城、商丘等地，曾发公告称面临公交线路停运或拖欠工资等情况。
顶端新闻记者采访中发现，部分公交公司面对经营压力，逐步开拓公交车体广告、包车服务、充电桩对外营业、定制公交等第三产业。但多位负责人称，这些收入仍无法解决生存难题。
“其实公交是啥？是政府的便民车队，是在替政府保障老百姓出行提供方便。公交没有盈利的增长点，即使有一些‘三产’收入，也不能弥补亏空，需要靠政府支持。”一位民营公交公司负责人说，新能源公交的补贴政策取消，加上地方政府的补贴跟不上，很多公交公司很难正常运转。
这位负责人说，有的地方政府对民营公交公司区别对待，存在补贴金额少、到位不及时等问题，“比如河南的地级市中，驻马店和商丘是民营公交公司，但是两地的补贴金额差别很大。”
城市交通专家徐康明对顶端新闻记者分析，公交行业总体上面临几大问题，首先是地面公交生态在变坏，客流量下降。其次，公交经营模式和经营思路没有跟上，免费公交容易造成无效的财政供给。
他说，“我们公交公司和公交服务的团队，技术储备、人才储备、经营方式变革都没有跟上，地面公交供给过剩的问题没有解决，这就导致免费公交短期能吸引一批乘客，但是不具有长期吸引力。”
公交全民免费时代，会来吗？
顶端新闻记者注意到，在多地公交运营困难的情况下，仍有一些市县推出公交全民免费政策。
例如，2024年1月1日起，广东省连南县城公交车告别“2元时代”，开始实行全民免费乘坐；1月5日开始，内蒙古鄂托克前旗全区域全民无限期免费乘坐公交车，当地称此举是为了优化营商环境；5月1日开始，山西省交城县城区公交和平川城乡公交全面实行全民免费乘坐。
当然，免费公交政策需要调研论证，结合本地情况决策。例如，全国首个“吃螃蟹”的湖南常宁市出台免费政策前，就经过了8个月的调研、论证。
“肯定是支持这种方式的，因为公交行业前几年可能还是以商业运营为主，但现在随着社会进步，乘客们多元化出行，不再只依赖公交车。现在公交服务的大都是工薪阶层、老弱病残群体，他们其实更需要相应的惠民政策。”前述河北省保定市某县民营公司负责人接受顶端新闻记者采访时说。
河南省某地级市公交公司负责人认为，即使公交不全部免费，地方政府仍要承担财政补贴，以维护本地公交正常运转。全免费后，地方政府实际上多支出的费用，大致相当于区域内民众的公交车票总支出。对县级城市来说，全免后每年可能多出几百万元补贴。这项工程花钱不多、见效很快，最容易得民心。
国际上，卢森堡于2020年3月1日起，对全国公交车、有轨电车、火车的普通座位实行免票政策，成为全球首个提供免费公共交通的国家。爱沙尼亚首都塔林市自2023年1月1日起，对本市居民提供免费公共交通。
城市交通专家徐康明接受顶端新闻记者采访时表示，他不认同免费公交政策的推行。在他看来，市民选择出行交通方式时，对价格的敏感度其实并不高。免费公交需要巨大的财政投入，因此不是可持续性的政策。
上海交通大学城市科学研究院院长、教授刘士林则认为，总体上看，公交全免费是“利大于弊”，这和中国特色城市发展道路的本质要求是高度一致的，而且是每个城市未来都要做的。对此可以说，晚做不如早做。对此造成的财政压力，应该通过更积极的方法来解决。城市的很多方面都需要花钱，很多城市也都有财政压力，关键是在不同的需求之间，政府如何选择，依据什么标准选择。
国家发改委综合运输研究所城市交通中心主任程世东接受顶端新闻记者采访时认为，公交公司是公共交通的运营主体，而真正决定服务质量的是政府。从财政和城市发展角度来说，公共交通发展应该被摆在重要位置。所以，政府部门应该尽可能地提高公交车的便利性、舒适性、快捷性，让更多人选择公交出行。
(配图源自郑州、济源、尉氏、驻马店等地公交公司官方平台公开图片)