从“社区之变”看“大城之治”——

虹口善治启示录

车辆停放整齐，垃圾分类有序，人居环境优美，居民的闲谈中也透着满满的幸福感……漫步在上海虹口，除了领略海派文化之外，不妨走进弄堂、小区，于香樟树清雅的花香中，品味一个个精致文明的城市生活小细节。这，或许是观察虹口的另一个有趣视角。

事实上，作为上海历史最为悠久的老城区之一，虹口23.48平方千米的土地上，生活着70多万常住人口，是上海人口密度和老龄化程度最高的地区。多元主体，多样对象，给治理带来了不小的挑战。直观反映就是，虹口区人民法院收案量高居不下，诉源治理面临挑战。

时值年中，两则关于虹口的消息则让人眼前一亮：一是今年1至5月，虹口区法院一审民商事案件量总体下降了11.7%；二是虹口区已连续十九个月未发生一起命案。

变化是如何发生的？“加强社会治理”这道宏大的“命题作文”该作何解？

此刻，在虹口的一条条街道、一个个社区中，正酝酿着答案。

强基：变“法院全管”为“党委主抓”

对虹口区凉城新村街道党工委书记殷光霁来说，每季度召开一次的数据会商会，是他格外重视的工作。

会上，大家围绕“万人成讼率”的变化，聚在一起分析研判风险隐患，部署下一阶段工作。有时，还会邀请相关部门和社区工作人员、居民代表一起会商，责任主体现场表态，促进棘手问题有效解决。

“工作不到位，数据就不好看。全区通报，逐月排名，我们的面子挂不住。”让虹口区8个街道党工委书记倍感压力的“万人成讼率”，如今已是融入虹口治理体系的关键一环。

“万人成讼率”，是指以某一地区的常住人口和登记在册的流动人口总数为基数，每一万人当中，法院受理的一审民商事案件数。很长一段时间里，“万人成讼率”的考核对象只有法院，对法院之外的大多数人来说，这个词很陌生。

2023年，肖凯上任虹口区法院党组书记、院长。很快他便发现，基层大量矛盾纠纷不经分流过滤便直接涌入法院，街道办事处、社区居委会对涉诉纠纷往往并不知情，难以协同发力，这让他感触很深：“诉源治理是一项系统性、全局性工作，不能‘剃头担子一头热’。”而“万人成讼率”是一个地区平安建设情况的“晴雨表”，反映了社会治理效果和社会矛盾的激烈程度，是体现诉源治理成果的关键指标，如果不能充分发挥这个“晴雨表”的最大效能，很容易出现法院全管、单兵突进的情况。

“城市社区居民流动性强，邻里间黏合度低，能不能发挥街道、居委、社区熟悉基层的优势？”在与虹口区委领导的多次沟通中，虹口区法院主动争取党委支持，推动区委政法委将“万人成讼率”指标纳入虹口各街道平安建设考核，更好地调动基层治理的积极性。

如今，每月向区委政法委通报8个街道各自的收案数、“万人成讼率”及立案案由前5名的数据情况，已成为虹口区法院的新常态。街道党委被倒逼着切实负起诉源治理的主体责任，确保基层治理不掉链子。

“‘万人成讼率’的统计分析起到了法治‘体检报告’的作用，我们推动诉源治理的发力点更精准了。”对以殷光霁为代表的基层管理者来说，基层从治理“末梢”变成了治理“前哨”，大家有压力，但更多的是动力和合力。

从法院一家的“独角戏”，到法院主动把诉源治理工作置于党委领导下的社会治理大格局中，对肖凯和他的同事们来说，矛盾纠纷能预防在前、发现在早、化解在小，工作“底盘”更稳了。

而对于虹口区委政法委来说，虹口“解题”的新思路愈发清晰——将超大城市治理的宏观战略落实到微观单元，从街道、居委、社区入手压实各级党委的责任，一系列推进基层“还权、赋能、归位”的创新之举还将相继铺开。

赋能：变“三所联动”为“三所一庭”

6月19日，上海迎来了入梅后的首场大暴雨。家住虹口区凉城新村街道某小区的万阿婆发现，往年担心的管道堵塞并没有发生：“听说物业在汛期前就疏通了下水道，阿拉物业越做越好了！”

谁能想到，就在前两年，小区物业和居民的关系还剑拔弩张、针锋相对：

“16年了，物业费一分未付，如果小区业主都像你这样，我们物业公司如何存续？”

“区区几万元物业费我还是付得起的，为何不付，你们物业公司难道不清楚吗？”

居民欠费年限长短不一，长的竟达十多年。欠缴理由更是五花八门，有的反映房屋质量有问题，有的说收费项目不合法，还有的对物业服务不满意。矛盾越积越多，成了“碰不得的马蜂窝”。

其实近年来，虹口区创新性地建立了派出所、司法所、律师事务所“三所联动”工作机制，有效预防了“民转刑”“刑转命”“小案变大案”的发生，九成以上的矛盾纠纷能实现就地化解。在凉城新村街道的物业纠纷处理中，该机制也发挥了巨大作用。

“但居民还是常把‘去打官司’挂在嘴边。如果调解时有法官在场，告诉他们相似的情况在法律上是怎么处理的，大家会不会就心服口服了？”常参与物业纠纷调解的上海申浩律师事务所合伙人李璐佳发现调解工作仍面临困境。

与此同时，数据显示，2023年，虹口区法院共立案受理812件物业纠纷案件，其中判决83件，调解或撤诉712件，调撤率达87.68%。

“这么高的调撤率，是否在某种程度上说明了很多纠纷本就可以通过调解的方式就地化解，不需要一步步耗时费力地走诉讼程序呢？”在对相关数据进行分析时，法官们意识到，虽然大部分物业纠纷标的额不大，但因涉及业主切身利益，若不尽早化解，很容易激化。

如何把工作做在前、想在先，成为必须要思考的问题。

“‘等上门’不够，必须‘登上门’。”

“咱们干警沉下去，矛盾问题才能在一线发现、在一线解决，民声民情才能浮上来。”

……

在广泛的讨论中，共识逐渐形成：凉城新村街道已经有了很好的基层治理实践，但之前法院身处联动之外，基层解纷过程中“法”的成色还不够足，解纷闭环尚未形成，应进一步延伸司法职能，强化对“三所联动”机制的保障支撑。

2023年7月，虹口区法院与区公安分局、区司法局签订《关于推动人民法庭深入参与“三所联动”的实施意见》，建立由“司法所﹢派出所﹢律师事务所﹢巡回审判庭”所构成的“三所一庭”矛盾纠纷多元化解新机制，切实推动法治力量向引导和疏导端用力。

如今，走进凉城新村街道华一居民区党群服务站，有一块牌子格外醒目——“上海市虹口区人民法院凉城新村街道巡回审判庭”。目前，虹口区8个街道中已有5个街道建立了社区巡回审判庭，另外3个街道也在加紧建设中，有望在9月底前实现全覆盖。每逢社区里有纠纷，“三所一庭”就在这里联手调解老百姓的那些烦心事：

社区居委会最先掌握纠纷情况，按照矛盾纠纷的性质、激化可能性和调处难易程度等进行过滤分流。

“社区吹哨、部门报到”，在具体分流中，邻里口角、噪声扰民等一般类纠纷由社区法律顾问、“法律明白人”、平安志愿者等基层力量率先介入，借助人缘地缘优势，及时处置前端溢出矛盾；打架斗殴、人伤物损等纠纷启动“三所联动”化解，加强法律责任宣介，力争诉前定分止争；群体性、突发性、重大疑难以及对群众利益影响较大的纠纷则由“三所一庭”共同参与化解，法院提供相应裁判尺度说明，引导当事人作出合法合理的决定，形成调解协议后及时予以司法确认，确保事平息、人平稳。

今年4月，虹口区法院副院长赵雁在虹口区公共法律服务中心巡回审判庭，开庭审理了一起涉退还物业管理费保证金案件，街道、业委会代表，以及司法所、居委会、物业公司工作人员和社区居民等现场旁听。案件审理现场，许多焦点性问题的分析思路让大家颇受启发，庭审变成了一场有声有色的“以案说法”普法课。

对于这样的工作方式，赵雁解释说：“院庭长带头深入基层办理示范性案件，既能发挥院庭长的专业优势，也便利基层工作者对相关法律问题进行‘二次学习’，大家共同完成基层治理的闭环提升。”

言语之间，成本账、风险账、情理账算清了，老百姓心里那口气儿也就顺畅了。在解决桩桩件件“关键小事”中，“三所一庭”形成了紧密联系、相互支撑、优势互补的矛盾纠纷排查化解共同体。

数据显示，随着法院力量主动靠前介入，虹口辖区内“万人成讼率”有效降低，叠加司法确认，今年1至5月，诉前调解案件申请执行率仅为1.08%。

问题解决在百姓开口前，资源共享在群众家门口。每每谈及“三所一庭”，大家都说这是“省钱、省时、省心、省力”的爱民机制。

能动：变“就案办案”为“以案促治”

前几天，虹口区法院立案庭法官张练再次来到凉城新村街道巡回审判庭内，对物业公司进行回访：“处理物业纠纷，最重要的是沟通。要让居民们有‘一起把小区再搞好点’的信念。”

说话间，张练掏出了一摞材料，里面有虹口区法院发布的涉物业纠纷诉源治理白皮书和典型案例。相关案件的诉辩主张及裁判规则，主要特点及成因剖析，针对不同主体的针对性提示建议等，干货满满，让人目不暇接。

通过这种“共享”的方式，单个小区的物业纠纷化解经验，也有机会让更多小区“拷贝”获益。

“如果仅仅停留在个案审理上，那办案效果就大打折扣了。”如何做好纠纷化解的“后半篇文章”？“要把个案集中起来，总结规律，预见风险，靠前指导实践，努力使办案效果最大化。”肖凯补充道：“最终目标就是纠纷少发生、不发生，让社区每一个居民都尝到甜头。”

3月15日，一份《虹口区法院、中国司法大数据研究院关于虹口区经济社会运行风险及防范建议的报告》发送到了虹口区委、区人大、区政府等单位和部门，4大类26项指标，对虹口区2023年经济社会运行情况进行了“数字体检”。异常指标加粗标黄，分外醒目。

“法院最不缺的就是司法大数据，这些数据是进行诉源治理的源头活水，如何把数据流转变为信息流、决策流，是我们一直在思考的问题。”虹口区法院立案庭庭长史小峰说，借助上海“数字法院”建设优势，虹口区法院“眼睛向内”，一个个“沉睡”的案例正在重新焕发出参与社会治理的澎湃活力。

如今，虹口区法院自主研发的诉源治理APP已在上海一网通办移动端政务服务品牌“随申办”虹口旗舰店上线。点点手机，就能找到想要的法律法规；输入纠纷情况，就能预估诉讼风险，获得类案调解指导……

巨大的城市管理基数，意味着一举一动都要眼观大局。而每一寸肌理的管理则需要“像绣花一样精细”，要拥有“陶瓷店里抓老鼠”的能力。它指向的，必是一套更加精密而庞杂的支撑系统。

从社区开始的问题排查、矛盾分流，到“三所一庭”协同调处、跟踪回访，再到法院提建议、抓前端、促治理——多力量协同、多资源下沉的超大城市基层治理新范式终于形成了闭环。

幸福，应该是城市的底色。让城市更有温度，让市民生活更有质感，这是虹口发展治理的最初起点，也是最终落脚点。

来源：人民法院报