1

2022年已暂停试点的房地产税重回人们的视野。无论是购房者、业主，还是开发商，都关心一个问题：房地产税落地实施离我们究竟有多远？

作为一个两次出现在深化改革重要纲领性文件中的重要事项，房地产税最终开征没有悬念。但是，何时开征，范围几何，税负轻重，都是悬念。房地产税是一种财产税，总体税负水平、地方财政收入，房屋业主负担、房地产市场预期等多方利益交织，牵一发而动全身，谨慎推进合情合理。

仔细研读二十届三中全会的《决定》和十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，我们发现，两份深化改革纲领性文件对于房地产税相关内容的表述、结构位置不尽相同，这为回答“房地产税离我们有多远”提供了颇具信息量的参照。

十八届三中全会的《决定》，关于房地产税的表述是这样的：

来源：中国政府网

二十届三中全会的《决定》，涉及到房地产税的内容则是这样表述的：

来源：中国政府网

两份纲领性文件中涉及房地产税的内容，差异主要表现在以下几方面：

1.表述不同。十八届三中全会《决定》更为明确、直接、具体，“加快房地产税立法并适时推进改革”；二十届三中全会《决定》“完善房地产税收制度”涵盖面更广，房地产税收制度涵盖面广泛，涉及多个税种，这个表述，没有具体明确地指出房地产税。

2.所处结构位置不同。十八届三中全会《决定》中，房地产税内容放置于第18条，是“完善税收制度”的一部分；二十届三中全会《决定》中的“完善房地产税收制度”出现在第44条，是“健全社会保障体系、加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式”的组成内容。

深化改革的纲领性文件，必然字斟句酌，字里有乾坤。

2

二十届三中全会的《决定》以很大篇幅对深化财税体制改革进行了规划，这是回答“房地产税离我们有多远”的重要背景。

《决定》关于中央地方财政关系改革的表述是这样的：

来源：中国政府网

其中提到了拓展地方税源，优化共享税分享比例、消费税征收环节后移并稳步下划地方、地方附加税等。这些都是增加地方税源的具体工具。但是，一定要注意到，这里没有提到房地产税，甚至连一点相关的内容都没有，而在此之前，房地产税一直被看作是增加地方税源最直接的税种。

再结合上文中提及的两份《决定》中涉房地产税内容的表述和结构位置不同，我们可以做以下两个理解：

其一，十八届三中全会时，房地产税带有“完善地方财政制度、增加地方财政税源”的色彩，所以才放到了“完善税收制度”一项中，其出发点不是房地产本身，而是整个财政大局，因此，2021年尽管经济运行、房地产市场仍处在疫情干扰之下，但是，房地产税试点工作依然推进。

其二，二十届三中全会时，拓展地方税源提出的诸多工具中，未涉及房地产税，与房地产税有关的“完善房地产税收制度”放在了“加快构建房地产发展新模式”中，说明当下的出发点上，房地产本身有更多的考虑权重，“完善房地产税收制度”，是“构建房地产发展新模式”的重要工具之一。

这是一个非常微妙，但是非常重要的变化。

以更宽泛的“房地产税收制度”代替了十八届三中全会《决定》中指向更为明确的“房地产税”，则拓展了这项改革工作的范围和空间，契税、土地增值税、城镇土地使用税、现行房产税，都属于“房地产税收制度”的范畴，按照二十届三中全会《决定》的表述，这些税种都处在“需要完善”的范围内。

要多说一句的是“房产税”。实际上中国内地早就有房产税的征收，只不过按照相关法律规定，对居民住宅豁免，主要向经营性、生产性用房征收，该房产税与讨论多时、试点又暂停的“房地产税”只有一字之差，但是，作用、效用都差之千里。

我们丝毫没有说“房地产税不会开征”的意思，我们相信，房地产税一定会开征，只是在当下，其紧迫性与之前已经有所不同了。

3

这个紧迫性的不同，是给地方财政寻求新税源思路的变化带来的。在相当长的时间里，各方对“地方税”的认知还处在“相对狭义”的状态，即认为只有收入全部归地方、由地方组织征收的税种，才是地方税，要增加地方税源，就要增加这种税。

按照现行税制，中国内地的税收从大类上可以分为中央税和地方税两大类，例如现行的增值税、消费税、个人所得税等都是中央税，城市维护建设税、土地增值税、现行房产税等，都是地方税。

属于中央税的税种中，有的存在与地方财政分成，但是，从征收顺序的角度看，也都是先收到中央财政，再按分成比例返给地方财政。于是，这类中央税就有了“共享”的性质，也就是共享税。

中国的政府体制是“有为政府”，中央政府、地方政府均有很多事权。地方政府由于处在发展和治理的一线，事权更为庞杂。这就带来了“事权与财权匹配”的问题。在这样的背景下，给地方政府找新增税源，就成为了实现“匹配”的思路和方向。在相当长的时间里，房地产税就是顺应这样的思路提出的。

资源税的问题在于矿产资源主要集中在中西部地区，也就是说，东部沿海地区能从这个税获得的收入很少，作为一项普遍性的税种，显然难以推行。而且，资源税收入在全国财政总收入中占比偏低，2023年大约占1.4%，这使得资源税无法成为地方税的主要税种。

企业所得税，如果由地方征收，可能会加剧地方税收的恶性竞争，不利于正常市场秩序的构建。至于城建税，也由于占财政总收入比例过低，不可能成为地方主要税种。

由此我们可以看到，在前段时期，所有给地方财政寻找新的稳定税源的事宜，都是顺应“收入全归地方的才是地方税”的思路进行的。在多寻税源未果的情况下，税基广泛的房地产税进入了视野，其“地方征收、全归地方”的特点，也符合当时的主流思路，加之当时房地产市场火热，房地产税在保有环节征收，又可以起到遏制投机炒作的效果，于是，房地产税的思路“登堂入室”。

4

一般而言，一个税种成为地方主要税种，大体要满足两个条件：

其一是税基足够宽，其二是税收收入额度足够大。

从理论上看，房地产税完美满足这两个条件。但现实却要复杂得多。正是因为房地产税税基广泛，收入额足够大，其税制设计就要考虑居民支付能力和总税负水平的问题。在中国，现行房产税在总财政收入中占比不高，2023年是1.5%，2022年是1.7%，2021年是1.6%，但如果将契税、房产税、土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税等与房地产相关的税收收入加总，占比也就不低了。2021年是10.2%，2022年是9.2%，2023年是8.5%。

图表：2017年~2023年契税、房产税、土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税五项土地、房地产相关税种收入总额变化和在当年财政总收入中占比变化态势图

柱状图为五个税种当年收入总额，单位：亿元

曲线为在当年财政总收入中占比，单位：%

数据来源：财政部、中国政府网

在房地产市场热度更高的几年，这几项的税种占比更高。如在2016年，五个房地产相关税种收入占全年财政总收入的比例，一度达到11.5%；2021年至2015年，也基本维持在10%。根据OECD（经济和合作发展组织）《收入统计1965~2016》的数据，2012年~2015 年美国的财产税收入占税收收入比例分别为10.94%、10.68%、10.21%和 10.31%。

因此，房地产税在进行制度设计时，必须考虑总税负水平的问题。作为解决办法，首套、自住、普通住宅等都曾被考虑作为减免要素。这就带来了另一个问题，如果减免覆盖面较大，那么，形成的收入规模可能相对降低，可能不足以成为地方税收入的支柱。同时，房地产税，是否要归并契税、房产税、土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税等已有房地产相关税种，也是不小的问题。

一旦资产市场周期切变，房地产税还要考虑到对房地产市场影响，继而对土地市场和出让金收入产生的影响。而且，初期的征收成本还不低。总账算下来，房地产税的征收效率还是个疑问。

给地方财政寻找新的税源，似乎遇到了难题。但恰恰是这个难题的存在，促使总体思路发生了转变，这也间接影响到了房地产税立法推进的进程。

5

一个新的思路打开了：只要是归地方用的税就是地方税。这个思路最早由一些学者提出。也就是说，从中央地方共享税种中寻找地方税，通过增加分享比例，下划地方等手段，来拓展地方税源，增加地方自主财力，解决“财权与事权匹配”的问题。

二十届三中全会《决定》中提及的“优化共享税分享比例”、“消费税征收环节后移并稳步下划地方”等“拓展地方税源”的工具，就带有这种思路的色彩。无论是“合并城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”，还是“消费税征收环节后移并稳步下划地方”，都不是新增一个税种，而是在已有的税种中，重新划分中央、地方之间的分配关系，由此解决地方税源问题。

如果对照成为地方税主要税种的两个标准，消费税无疑十分匹配。从税基的角度看，消费环节税基广泛；从税种收入额度上看，消费税收入额度较高，2023年为16118亿元，约占当年总收入7.4%。

图表：2017~2023年国内消费税收入总额变化态势和消费税收入在财政总收入中占比情况变化态势图

柱状图为国内消费税总额单位：亿元

曲线图为在财政总收入中占比单位：%

数据来源：财政部、中国政府网

消费税调整央地分享比例之后，地方财政获得了“增量”，而房地产、土地相关五种税收收入仍归地方，“存量”不变。同时，再加上归并城市维护建设税等税种为地方附加税，地方政府还可在一定范围内确定税率，地方财政的增量税源问题，就在一定程度上得以解决。

当然，消费税征收环节后移，将会涉及到收税在生产地和消费地之间重新分配的问题，这是另一个问题，在此就不展开了。

地方税源的问题缓解了，房地产税的紧迫性就降低了。在这样的状态下，可能涉及到房地产税相关内容的“完善房地产税收制度”，这个表述没有放在《决定》的财政税收部分，而放在了“加快构建房地产发展新模式”部分，也就顺理成章了。房地产税承担的职能和这个税的出发点，也就发生了阶段性的变化。

在地方财政开拓收入来源的清单上，房地产税不是“十分靠前”的选择了，排在前面的，是消费税、地方附加税等等。

再重申一次，我们丝毫不怀疑，作为深化改革总体设计中重要目标的房地产税最终一定会开征，但正如它在二十届三中全会《决议》中出现的位置一样，我们相信，房地产税收制度的完善，一定会有利于“加快构建房地产发展新模式”。

回头再看看二十届三中全会公报中首次专门提及房地产的那句话：

来源：中国政府网

别慌，房地产税还远！