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作为今年二十国集团（G20）轮值主席国，巴西将应对气候变化和可持续发展确定为今年G20峰会的三大优先议题之一。明年，巴西还将举办《联合国气候变化框架公约》第三十次缔约方大会（COP30），届时亚马孙雨林保护将成为会议的重要议题。

自2023年卢拉重新执政以来，巴西在气候议题上展现出强烈的政策决心，积极应对亚马孙雨林国际化问题。巴西有意通过国际多边峰会的举行，提升其在全球气候治理中的话语权，掌握热带雨林治理议题的主动权。

2023年8月8日，在巴西北部城市贝伦举行的亚马孙峰会上，亚马孙合作条约组织八个成员国领导人及代表共同签署了《贝伦宣言》。

亚马孙雨林国际化争议的背景

20世纪60年代末以来，发达国家逐渐更多地关注环境议题，并将环境问题国际化，有着“地球之肺”之称的亚马孙雨林成为国际舆论热议的焦点。在那个年代，巴西军政府以经济增长为优先目标，忽视环境保护，甚至将亚马孙地区视为国家发展的阻碍。20世纪70年代，为了修建横跨亚马孙雨林的超级公路，巴西开启了“伐木潮”。随着对亚马孙森林砍伐的加剧，主权国家的生态责任逐渐引发国际社会争论，环境政策的主权也遭到一些国家的公开质疑。

1989年，美国环境政治家戈尔宣称亚马孙雨林是属于整个人类的。同年，法国总统弗朗索瓦提出了巴西对亚马孙地区的“相对主权说”。1992年，世界基督教理事会在日内瓦召开会议，会议表示亚马孙雨林是人类的共有遗产。上述言论表达了国际社会对于亚马孙雨林被毁造成大量温室气体排放的不满情绪。美欧等西方国家认为，巴西等亚马孙雨林相关国家应承担保护亚马孙生态环境的责任。他们还不断制造舆论，称“亚马孙雨林为全人类共有”，试图将亚马孙雨林问题国际化。

1992年，联合国环境与发展会议在巴西里约热内卢召开。这是一次具有里程碑式意义的大会。此次会议推广了可持续发展的理念，取得了一系列重要成果，签订了《联合国气候变化框架公约》《联合国生物多样性公约》等重要文件。尽管在此次会议上，巴西对环境议题展现了积极姿态，然而，巴西政府还是没能在日后的施政中兼顾国内环境问题与发展问题，雨林砍伐率仍然居高不下。

2003年卢拉总统执政后，巴西在雨林保护问题上取得较大突破。卢拉执政时期（2004～2010年），亚马孙地区的森林砍伐率下降75%左右，温室气体净排放总量也减少近47%。这一趋势一直延续至罗塞夫总统的第一任期（2011～2014年）。但随着巴西政治经济形势的恶化，政府的环保力度在罗塞夫总统第二任期有所收紧。博索纳罗执政期间（2019～2022年），巴西政府对环境及森林的保护政策出现大幅倒退，遭到多个国家及国际组织的诟病。

2023年卢拉重新执政后，气候变化和可持续发展被确立为巴西政府的优先事项，对亚马孙雨林的保护成为政府关注重点。卢拉有意通过亚马孙雨林保护议题，领导巴西在全球气候治理中发挥更加重要的作用。

亚马孙雨林国际化争议下的四大矛盾

亚马孙雨林国际化争议历经半个多世纪，其本质在于它并非只是单纯的生态环境保护问题，而是日益演变为涉及多方行为体博弈的国际政治问题。总体来看，亚马孙雨林国际化争议主要体现出了四大矛盾。

第一，国际责任与国家主权之间的矛盾。

在1972年斯德哥尔摩联合国环境会议上，与会国家提出的“第21号原则”引发了国家对其所属自然资源主权的辩论。该原则提出，国家拥有实施本国环境政策并开发本国资源的主权，但同时有义务确保在其管辖范围内或在其控制下开展的开发活动不会损害其他国家或在其国土管辖区以外的其他地区的环境。这项规定一方面推进了发展中国家应承担相关环境责任的意识，另一方面则提出了本国对其自然资源的开发（比如巴西对亚马孙雨林的开发）会影响全球生态系统服务的概念，使得对雨林的开发和保护从国内事务上升至国际责任。

尽管20世纪90年代以来，巴西民主政府逐渐改变了之前军政府将发展与环境保护相对立的执政理念，加大了对环境保护的投入，并积极承担国际社会赋予的责任，但是，巴西政府仍然反对将亚马孙问题国际化，认为亚马孙地区的开发属于国家主权的范畴，这一点在巴西已成为跨党派的政治共识。

毋庸讳言，在亚马孙雨林保护问题上，巴西面临两难局面。作为发展中国家，巴西始终面临着经济发展、能源消费增长与环境保护的双重压力。亚马孙雨林是巴西自然资源的重要来源，对巴西的经济发展具有重要意义。在亚马孙雨林保护议题上，当国际社会对巴西的期待和要求超越了其国家发展水平和能力时，巴西很难兼顾两者。

第二，南北气候立场之间的矛盾。

自1992年联合国环境与发展会议召开以来，发达国家与发展中国家的矛盾就不断显现。在森林资源开发和保护问题上，发达国家与发展中国家的地位存在不对称性。发达国家认为，热带森林是“全球公有物”（global commons），为确保全人类的共同利益，国际社会应对其保护工作进行督促。而发展中国家则向联合国提出，基于同等条件下的平等原则，关于森林的一般性谈判应包括热带与温带森林地区，对热带森林的保护标准同样应适用于保护温带森林。然而，这项公平合理的提议却遭到发达国家的拒绝。由此可见，森林保护议题的话语权仍然掌握在发达国家手里。

第三，治理机制的供需矛盾。

作为南方国家，巴西在全球气候变化议题中向来坚持“共同但有区别的责任”原则，敦促发达国家提供资金支持和技术援助，帮助发展中国家应对气候变化。然而，无论是在资金落实还是技术转让上，发达国家都难以兑现承诺，相关机制的建立运行存在诸多困难。如在融资方面，发达国家承诺每年提供1000亿美元资金帮助发展中国家减少碳排放，至今未能完全兑现；技术转让方面，减少温室气体排放的低碳技术仍然集中在少数发达国家手里，高成本使得大多数发展中经济体难以取得或扩大该技术。

第四，环境援助与不干涉原则之间的矛盾。

1983年，英国首相撒切尔夫人在七国集团（G7）会议上提议，相关国家可以通过出售亚马孙地区的土地换取债务的免除。20世纪90年代，美国、法国、荷兰等国也提出了类似的“债务换自然”（debt for nature）的方案，诱导巴西接受自然保护的国际项目，以免除其部分外债。上述种种尝试均与巴西不干涉内政原则存在冲突。

亚马孙地区事关巴西国家安全，巴西多任总统多次宣示对亚马孙地区的主权，反抗外部势力的干涉。面对国际上呼吁保护“地球之肺”的声音，巴西认为，这个问题只与领土内拥有这片自然保护区的主权国家有关。在2023年召开的亚马孙峰会上，卢拉对“绿色新殖民主义”表示拒绝，并批评西方国家以保护环境为借口，对亚马孙国家实施贸易壁垒和歧视性措施，无视这些国家的监管框架和国内政策。可见，西方国家居高临下的呼吁和要求只会引发主权国家的反感和抵制，并影响后者进行治理的积极性。

卢拉政府的三个创新思路

卢拉再次执政后，在亚马孙雨林保护议题上表现出一些创新思路。预计在今明两年举行的两场多边峰会上，卢拉政府的创新思路将会得到进一步的体现。卢拉的创新思路主要表现在以下三个方面。

一是塑造雨林国家的集体身份。自再次执政以来，卢拉一直致力于塑造巴西的雨林国家身份，以掌握雨林治理的自主权。2022年11月，巴西与刚果民主共和国、印度尼西亚在印尼签署联合声明，正式建立保护热带雨林的合作伙伴关系。上述三国拥有世界剩余原始热带森林面积的52%，因而这一战略联盟被解读为“雨林欧佩克”组织。2023年8月，在卢拉政府的牵头下，亚马孙峰会在巴西北部城市贝伦召开。会议集聚了亚马逊合作条约组织（ACTO）的八个成员国，印尼、刚果民主共和国也在受邀国家之列。会议通过了《贝伦宣言》，制定了保护该生物区域和解决有组织犯罪的共同路线。在会议上，ACTO成员国就跨国合作机制、可持续发展的金融机制等问题达成共识，但未能就2030年之前停止非法森林砍伐、停止新的石油开采项目达成一致。预计今明两年，巴西将利用两场多边峰会在巴西召开的时机，进一步强化雨林国家的集体身份，协调相关国家在热带雨林保护和应对气候变化议题上共同发声，提高雨林国家在气候议题上的国际话语权。

二是引领雨林保护的国际舆论导向。卢拉政府重新执政后，全面改革前政府的消极环境政策，将雨林保护作为政府优先议题，大力打击非法砍伐、采矿和土地掠夺等活动。卢拉政府认为，对巴西而言，提升国际社会对亚马孙雨林议题的关注度，有利于巴西掌握主动权，向国际社会传递符合本国利益和考量的叙事体系，打破西方国家“只干涉不出力”的传统霸权行径。毋庸置疑，卢拉政府将利用两场多边峰会在巴西召开的历史机遇，引领雨林保护的国际舆论，从而提高巴西在全球气候谈判中的话语权，增加巴西在全球治理体系中的影响力。

三是推动气候融资机制建设。“雨林欧佩克”国家曾发布联合声明，要求世界各国为减少森林砍伐支付相应费用，并表示将以联合国“REDD+”计划为依托，通过出售原始雨林的碳信用额度来筹集资金。尽管在亚马孙峰会上，雨林国家一致向发达国家提出了资金援助的要求，但推进发达国家作出承诺并落实行动却存在相当大的难度。因此，预计在两场多边峰会上，卢拉政府将带领雨林国家与全球南方国家一道，敦促发达国家就免除发展中国家的气候债务、落实相关援助资金做出承诺，并在推动雨林保护及应对气候变化的长期融资机制的建设上做出努力。

（作者为中国社会科学院大学国际政治经济学院博士研究生）

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本文刊登在《世界知识》2024年

第14期

【世界知识】邱琰：全球气候治理下的亚马孙雨林国际化争议