防返贫监测的悖论

贺雪峰

一、

2023年底到H省一个乡镇调研两周，去的时候正好周末，结果全镇上百名干部都没有休息，严阵以待，迎接市里组织的各县推磨检查。所谓推磨检查，就是不同县之间相互检查，打分排名，排名靠前受表彰，排名靠后要表态整改。幸运或不幸的是，推磨检查没有抽到我们调研的乡镇。再过一周，由省级层面邀请第三方进行抽查，再次让调研乡镇所有干部在周末严阵以待，以迎接省级层面的评估。再次幸运的是，调研乡镇所在县没有抽到。据说再过半个月就是国考，就是国家层面的检查评估。国考中如果出问题，从省到市一直到乡村的负责人都是要被问责的。

我们这次调研中所遇到的就是由乡村振兴局（原国务院扶贫办）所组织的防返贫监测的市考与省考。之前已进行了县考，后面再进行国考。2015年开始新一轮扶贫以来，有扶贫任务的地区尤其是中西部地区，每年都要接受上面安排的一轮又一轮大考，每次检查评估都如临大敌要按上面要求充分准备材料，对每一个有贫困户的村庄进行全方位包装，严格按上面要求（无论是否合理及符合地方实际）接受上面的检查评估，评估中包括贫困户满意度等指标，也包括集体经济收入必须达到多少的指标，评估指标有数百项之多。县乡村干部不得不将主要精力用于迎接检查评估，认真准备数百项指标涉及的工作任务，实际上这个村的贫困户可能只是几户低保和五保的特困户。在巨大的政治压力下面，在频繁的检查评估下面，县乡村三级不得不将一半以上的行政与财政资源用于扶贫工作，其中主要是用在做材料迎接应付检查上来。问题是，扶贫工作早在2020年就已结束，贫困户早已脱贫，当前全国中西部农村地区仍然要一轮又一轮地进行防返贫监测检查评估，并要求所有村庄都为迎检做准备。我们调研乡镇虽然未被抽中，所有乡村干部却都全员待命，以及提前在所有村庄进行了充分准备。也正因为做了充分准备，未被抽中，乡镇领导也难免有些落寞。

二、

防返贫监测评估是以防返贫监测系统为依据进行抽查的。脱贫以后，为防止规模返贫，全国各级地方政府都开发了防返贫监测系统，重点监测三类群体，以防止这三类群体的返贫，这三类群体分别是：脱贫不稳定户，边缘易致贫户、突发严重困难户。比如我们调研的H省某乡镇共2.7万人，建档立卡贫困户1300户，3000人，到2023年底监测贫困户为60户，其中脱贫不稳定户有18户；边缘易致贫户36户，主要是之前建档立卡贫困户以外患有大病的农户；突发严重困难户，即建档立卡贫困户以外突发重大事故（比如车祸）的农户，有6户。监测以及防返贫的省考国考，就是要检查地方政府和县乡村是否采取了足够措施保证农户不返贫，以及返贫后是否及时监测到了并采取了脱贫措施。检查评估不仅要对之前所有脱贫户情况进行抽查，而且要对非建档立卡农户进行抽查，以防新增返贫户未纳入监测和采取脱贫措施。

省考国考尤其重点检查评估数据异常村。所谓数据异常，有两个判断依据：一是如果村庄中新增低保户不是来自监测户，就表明这个村庄防返贫工作出现了疏漏，即为什么没有提前将新增低保户纳入到监测户中。二是按政策要求后扶贫时期要保证两个高于，即“脱贫户收入增长率要高于一般农户”，“贫困村人均收入增长要高于当地平均增长率”。如果不能达到“两个高于”，就是数据异常。

现在问题的麻烦在于，在防返贫系统以外仍然存在运作稳定且十分有效的社会救助体系包括特困救助的低保和五保，以及医疗保险以及大病保险。社会救助系统的一个基本原则是，有困难找政府，低保和五保都是应保尽保，前提是农户要如实申报自己的情况并向政府提出申请，再由村民会议讨论，乡镇民政部门核实批准，县民政局备案，一般都要经过公示，且要进行大数据比对。在几乎所有地方调研，乡村干部和农民都一致认为，低保制度相当完善且成熟，申请简单，审批快速，准确度高，也做到了应保尽保。

防返贫监测系统却要求将低保纳入到系统，成为监测户，问题是一旦成了监测户，就会有大量无谓的资料工作要做，基层一般不愿将本来在完善运作的低保户纳入到监测户，就被上级部门（乡村振兴局）作为体外循环，要求整改。本来简单清晰运作顺畅的低保制度被防返贫监测系统绑架了。

三、

更大的问题在于，防返贫监测要求基层干部第一时间甄别出农户返贫可能性，为防止农户返贫，需要在第一时间进行救助帮扶，其中包括两个方面：第一个方面是乡村干部要及时主动发现有返贫可能的困难农户，同时将困难农户纳入到监测系统，享受到之前脱贫不脱政策的好处。第二个方面是对系统监测到的可能返贫农户情况进行核实，比如对由医院告之医疗费支出巨大农户情况进行第一时间核实。确实困难的就要及时纳入监测户系统并开展帮扶，不存在困难的则要说明情况向系统申请销号。这两个方面结合起来都只有一个意思，就是乡村干部要主动发现农户返贫可能，及时为可能返贫农户提供帮助，即使不存在返贫可能，也要写报告向上级有关部门说明情况。

也就是说，防返贫监测系统是一个主动去发现可能返贫的系统，运作这个系统的乡村振兴局的主要工作就是要通过各种途径发现可能存在的返贫，以防止贫困真的发生了各种帮扶政策却没有到位，以及社会救助没有能够兜底。因此，乡村振兴局以及其所检查评估的乡村干部必须每时每刻神经质地盯着每个农户情况，一有风吹草动就要立即调查核实以防止万一出现了贫困的情况。

问题是，按说已有社会救助系统，扶贫以及防返贫工作应当重点支持有劳动力家庭与市场连通，而不是通过社会救助来一兜了之的。那些缺少劳动力以及因为遭遇重大变故（重病重残等）的困难农户，完全可以通过申请低保等特困救助来实现社会救助兜底。家庭有劳动力的农户为什么就不可以在自己遇到困难时，主动去申请纳入监测户并获得政府帮扶呢?

四、

核心的问题就在于，如果缺少家庭劳动力的重病重残农户都可以通过申请社会救助，并通过社会救助来兜底脱贫的话，其他有劳动能力的农户，如果遇到重大变故而存在返贫可能性，为什么不可以让他们申请困难救助呢?农户最了解自己的情况，他们申请困难救助必须要自己证明自己困难。为了获得社会救助而隐瞒信息就要承担责任。如果农户自己都不认为自己困难，也就不去申请救助或纳入到监测系统，为什么地方政府和乡村干部非得去让农户纳入，且不纳入还要承担责任呢?

以低保为代表的社会救助制度科学性的最基本之处在于，国家社会救助政策是公开的，且是应保尽保的，农户可以根据自己情况进行如实申请，村民代表评估实际上是一种社区瞄准，乡镇民政入户检查，以及大数据比对，是为了防止信息不对称，毕竟低保资金也是国家财政资金。农户自己申请，自己负责，国家将资金用到政策公开规定应用之处。可以这样说，到目前为止，中国农村基本上不存在家庭特别困难却纳入不了低保的情况。

防返贫监测系统的错误在于，以为存在返贫风险的农户不懂得国家公开的政策，不知道去申请诸如低保一类社会救助和申请大病保险一类救助，以至于随时需要各级干部整天神经质地盯着这些不知道有困难找政府的农户，以及需要由扶贫办改制而来的乡村振兴局持续盯着乡村干部，以防止乡村干部没有去积极发现可能返贫农户。乡村振兴局严重干扰了基层干部正常开展工作。

可以说，当前中国农村不存在困难到不知道可以申请低保救助的农户，即使有，比如智力存在问题的农民，这些人也早已纳入到特困救助兜底了。乡村振兴局用一个根本不存在的假设（即假设有农户存在返贫可能性或已返贫却不懂得申请国家救助）来折腾当前已被各种官僚主义和形式主义压得喘不过气来的基层干部，实在是过于荒谬啊。

五、

扶贫帮扶工作中，10%的工作量是落实政策，即让贫困户享受国家政策好处（本来应当由贫困户依据自己实际情况去主动申请的），90%工作量是证明扶贫工作人员让贫困户享受到了政策好处。

如果由贫困户以及所有符合条件农户自己申请国家公开的所有农户只要符合条件就都可以享受的政策，再经过社区瞄准、政府有关部门审核批准，就事半功倍。让扶贫干部主要工作变为落实政策和证明落实政策，必然是事倍功半。

扶贫办指挥调用县乡村几乎所有资源去完成并不合理的扶贫任务，用扶贫去绑架了其他地方工作，是一大弊。

防返贫监测用不存在的假设来折腾基层干部实在荒谬