关于治理资源下沉

贺雪峰

媒体报道，河南省将县级冗余人员向乡镇下沉，以解决基层治理能力不足的问题，目前全国正在推进执法力量下沉，以解决当前基层执法中“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。也就是说，当前全国农村正在推进一场规模巨大的县乡关系调整，核心是增加乡镇编制和提高乡镇执法能力，从而提高乡镇治理能力。

那么，当前中西部农业型农村地区是否存在乡镇干部人手不够以及执法权短缺的问题呢?

一、

到中西部地区农业型乡镇调研，最近几年乡镇实际上是发生了巨大变化的。2006年取消农业税后，因为不再向农民收取税费，乡镇干部最重要的向农民收取税费的工作就没有了，且因为不再向农民收取税费，乡镇财政收入就减少了，隐性收入更是大幅度减少，因此在2005年全国进行与农村税费改革配套的乡镇体制改革，湖北省的做法是进行“以钱养事”改革，将“七站八所”推向社会，河南省则通过考试考核，将乡镇事业单位大约一半干部直接下岗。此后很多年，中西部乡镇一直严格控制编制，除了乡镇党政班子成员经常调动且比较年轻以外，一般乡镇干部都长期未动，乡镇几乎没有新增公务员以及事业编制干部。这种情况一直持续到2016年进行精准扶贫的阶段。

精准扶贫阶段，上级要求高问责严，尤其是建档立卡和填报资料，之前传统的村干部根本就干不了，因此，一方面，地方政府聘请大学生（包括大学生村官）作为村干部助理或信息员，帮村干部填报表格，另一方面由市县乡镇三级为行政村下派第一书记和扶贫工作组，第一书记和扶贫工作组必须要脱离与之前单位的业务关系，专职扶贫，且要求五天四夜住在村里。一个县15个乡镇，一个乡镇20个村，一个县就有300个行政村，按每个行政村派3人扶贫工作队，就要抽调900名县乡干部作为工作队员专职扶贫。

经过2005年乡镇行政体制改革，大幅度减少乡镇干部，之后几乎10年没有再增加乡镇干部的情况下面，突然要抽出上千名县乡干部专职扶贫，县乡都会感到人手不够，尤其是乡镇需要增加编制和年轻干部。

精准扶贫工作上面要求严，问责力度大，耗费了县乡村干部大量精力。乡镇干部普遍认为，精准扶贫期间，一切服从和服务于扶贫，70%以上干部精力都花费到扶贫上面了。乡镇工作当然不只是扶贫工作，扶贫就占据乡镇干部精力70%，剩下精力来应对乡镇其他各项工作，自然会有力不从心之感。乡镇普遍呈现“5+2”，“白加黑”的紧张状态。

借精准扶贫国家高度重视中西部农业型农村地区扶贫的时机，全国乡镇普遍反映基层人手不够、资源不够，以及没有执法权的问题。也就从精准扶贫开始，国家高度重视乡镇工作，开始大力度向乡镇倾斜支持乡镇增加行政事业编制人员，且通过诸如北京平谷区“街乡吹哨、部门报到”的办法，将县级执法权向乡镇延伸。

造成乡镇人手不够、工作紧张的原因，还与自上而下各项工作大幅度提高了规范性有关，“上面千条线”变成“上面千把刀”，上级各个部门向国务院扶贫办学习，借助条线和信息技术向基层提要求，乡镇疲于应对上级各种考核，形式主义占据了乡镇相当部分工作精力。

2020年结束了精准扶贫，进入后扶贫的五年观测期，虽然上级要求扶贫力度不减，县乡村还是从之前喘不过气的扶贫事务中解放出来。2018年开始农村人居环境整治，2021年开始农村人居环境整治提升五年行动方案，期间经历三年抗疫，就到了当前时期。

二、

2023年是一个重要的时间点，第一，抗疫终于结束了，第二，脱贫后观测期的工作理顺了，第三，人居环境整治高潮已过，关键是，精准扶贫时乡镇干部出了力，钱却是由国家财政和县里承担的，人居环境整治国家没有钱，农民不出钱，环境整治主要靠乡村两级投入，乡村两级也没有钱，在上级检查排名压力下，乡村两级不得不负债搞人居环境整治，几年下来，几乎所有乡村都因为人居环境整治而负债，甚至普遍出现了村干部垫钱搞建设，工程队搞完建设拿不到钱的问题，以至于政府成为最大“老赖”。也就是说，经过人居环境整治，乡村都没有钱了，再让乡村干部去干事创业做好事也没有资源条件了。

因此，2023年我们再到乡镇，看到的景观与过去几年有着极大不同，表现在两个显著对立的方面：一是乡镇干部数量大幅度增加，远多于精准扶贫前的时期，尤其是有很多新考进来的行政和事业编大学毕业生，二是乡镇从之前高强度超常规动员的运动式工作中解放出来，回归常规，回归理性，回归业务，结果就是，乡镇常规治理根本就不需要那么多干部，乡镇干部包村也无事可做。简单地说，现在乡镇干部不是少了，而是多了。

2023年到乡镇调研，一个五万人乡镇普遍有上百名行政事业编制干部，而精准扶贫之前大都只有50人左右，乡镇干部大概可以分成三个部分，即党政班子成员的领导干部，新进行政事业编年轻干部，之前的老乡镇。乡镇领导干部仍然十分忙，因为每个领导干部都有分管工作，关键是要应对分管上级条线安排下面的各种事务，新进年轻干部忙于坐办公室填表，老乡镇干部则基本上无事可做，大都已经躺平。按一个乡镇党委书记的说法，可以躺平，只要不捣乱。

如果减少上级安排下面的不必要的形式主义任务，以及减少不必要的因为小概率事件而进行的各种安全排查，乡镇领导干部和年轻干部也是可以解放出来的。

也就是说，当前中西部地区乡镇干部已经多了，根本就不需要再将县级单位的冗余人员下沉到乡镇。

从执法权下沉来看，乡镇是面对群众的，如果执法就会面临三个问题：第一，对群众执法必然造成干群对立，将人民内部矛盾变成了敌我矛盾，被执法群众今后有的是办法找乡镇麻烦；第二，乡镇执法标的往往都很小且杂，执法成本高。执法必须严格按法律规程，周期长，程序严，远不如之前靠说服教育有效；第三，乡镇需要执法的事情少，综合执法大队十几个编制，一年执法不了几次，纯属浪费执法资源。而实际上，如果乡镇有重大需要执法的案件，完全可以申请县局执法大队来执法，既专业又高效。正如北京平谷区“街道吹哨、部门报到”。也是因此，我们调研不同地区乡镇都有综合执法大队建立一年多却未执法一例的情况。没有执法的原因是执法能力不足，执法对象也不足。

三、

乡镇工作可以分为中心工作和业务工作（包括窗口业务），中心工作往往要集中力量进行运动式治理，业务工作则是常规治理的一部分。在市场高度发育和社会越来越健全的情况下面，乡镇业务工作压力其实是在减少的，典型如之前乡镇一级为农户提供农业技术是极为重要的业务工作，现在农户种田基本上不再靠乡镇技术指导，全国大多数乡镇农技站也早已撤掉了。乡镇为农民提供的行政审批类窗口业务往往也只是季节性且相当有限的，最多的是接受农户低保申请和大病保险申请等。此外，应对农业季节性要求，比如在干旱季节协调农业灌溉，在收割季节协调农机收割等等，已经有相当成熟的农业社会化服务市场，再加上乡镇政府行政资源，集中以应付季节性的重点工作，分散以进入村庄动员群众，将目前乡镇干部积极性调动起来，将是无比巨大的力量。如果能消除上级官僚主义带给乡镇的形式主义负担，目前乡镇行政资源是有能力承担更多中心工作的。

四、

当前中国正处于快速城市化进程中，其中最重要的表现是农民进城，农村出现了空心化和年龄化。大量农民进城就意味着进城农民可以从城市获得新的更高收入机会，同时还意味着进城农民将之前农村获利机会让渡出来，从而可以增加留守农村农民的获利机会，典型表现是农村出现了主要依靠农业和农村收入的“中农”。当前时期，完善的市场体制，城市为农民提供的几乎无限机会，都使得中国农村出现了一种强有力的自生自发的秩序，农民增收不靠政府，不靠村干部，甚至不是非得靠农业和农村，而是靠市场与城市。因此就不需要村干部带领农民致富，村干部还是先自己去致富吧。也不需要乡镇干部来帮农民发展致富产业。

在这个高速变迁机会涌流的时代，乡镇主要工作是维持农民生产生活秩序的底线，农民正自己在追求自己的美好生活。换句话说，当前时期，乡镇行政体制应当是消极的、保守的、维持性的。中国现代化的发展极在城市，机会在城市涌流，农村是中国现代化的稳定器，农村当前最重要的是作为城市发展极大后方的休养生息。农村不能折腾，因此，运动式的乡镇中心工作要减少。

消极行政，却需要积极干部，积极干部的核心是将眼光向下，将全部行政资源和经验智慧用于研究当地实际情况，深入农民群众了解他们的需求，动员群众自己建设自己的美好生活。积极的干部也一定是实事求是的干部，是研究问题的干部，是了解农民群众需求有能力动员农民群众的干部，是可以因地制宜用最小代价来做最好建设的干部，是不折腾、低能耗即可以达到治理有效的干部。

乡镇一级消极行政+积极干部，是当前乡镇体制的最佳组合。

五、

在消极行政和积极干部的组合下面，当前乡镇不缺治理资源，既不缺乡镇干部，也不需要执法权。乡镇现在最需要的有两个：一是改变上级官僚主义带来的形式主义负担，要将乡镇从上级各种用中心工作包装起来的部门利益中解放出来，专注乡镇常规工作；二是乡镇干部要真正深入到乡村实际和农民生活中，创造性地开展群众工作，真正解决当地群众最关切最需要解决的生产生活基本秩序问题。