改革“加油”

在中华民族伟大复兴的历史长卷中，改革开放是具有深远意义的伟大事件。

如今，在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，一座新的里程碑已经矗立起来——7月15日至18日，党的二十届三中全会在北京胜利召开，擘画了进一步全面深化改革的宏伟蓝图。

改革奋进，油气行业一直在路上。党的十八届三中全会以来，油气行业走在前、作表率，坚决贯彻落实国家相关政策，纵深推进全面深化改革，不断推动形成“X+1+X”油气市场体系，不断深化“放管服”改革，大步迈入了转型调整、提质升级新阶段。

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“X+1+X”油气市场体系基本成型

作为支撑经济社会发展的关键领域，油气行业要实现保障国家能源安全、促进生产力发展、满足人民群众需要的目标，形成多元、开放、充满活力的油气市场体系，至关重要。

党的十八届三中全会以来，尤其是在《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下简称《意见》）奠定的改革总基调下，油气行业着力推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的“X+1+X”油气市场体系。

在上游，《意见》提出完善并有序放开油气勘查开采体制，提升资源接续保障能力。实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制，加强安全、环保等资质管理，在保护性开发的前提下，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

贯彻落实《意见》，我国油气行业的领军企业——中国石油与中国石化，相继启动矿权内部流转工作，以内部变革打破了“画地为牢”的矿权格局。

仅看中国石油，2017年在东部、西部油田间完成了首批矿业权区块内部流转；2019全面启动第二批矿权内部流转工作，流转涉及38个探（采）矿权区块、约8.57万平方千米的矿权面积，流转单位从油气田企业扩大到了工程技术企业及外部企业。

剑指用市场方式盘活油气矿权区块、未动用储量，激活勘探开发市场，各地油气区块探矿权挂牌出让的消息同样屡见报端，为民营等各类企业的进入提供了想象和实现抱负的空间。

仅看今年，5月底，新疆4个油气探矿权挂牌出让；6月初，海南南海珠江口盆地2个油气探矿权挂牌出让；6月14日，新疆举行矿业权出让项目推介会，拟推出包括油气在内的127个矿业权项目……

在中游，《意见》提出改革油气管网运营机制，提升集约输送和公平服务能力。具体举措包括分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开；完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放，等等。

“国家石油天然气管网集团有限公司（以下简称国家管网集团）成立，堪称党的十八届三中全会以来油气乃至整个能源行业最大的改革。”中国石油经济技术研究院院长陆如泉说。

过去，油气管网分属于不同公司，一般只服务于各自的主体，造成了各自为政、资源垄断、重复建设等问题，长年被业内外诟病。组建独立运营的国家管网集团，是贯彻落实《意见》、深化油气体制改革和管网运营机制改革的重要一环，标志着“管住中间、放开两头”的油气市场化体制改革迈出关键一步，成为推动油气行业高质量发展、保障油气安全稳定供应、保障国家能源安全的重大举措。

“秉承公平开放原则，国家管网集团无差别地为上下游企业提供管道运输服务，而不参与上游资源和下游市场的竞争性交易，并在信息公开、公平开放特别是管输价格等方面接受政府监管。”北京世创能源咨询有限公司副总工程师徐博指出。由此，我国油气管网加快互联互通，管输环节公平开放加快推进，管网建设加快实施，油气运输能力加快提高，而重复投资大幅减少。

在下游，《意见》提出深化下游竞争性环节改革，提升优质油气产品生产供应能力。此外，取消原油及成品油储存、批发、零售许可制度，推进油气企业混合所有制改革等多方面的政策，进一步释放了培育多元化销售主体、促进配售环节公平竞争的信号，进一步激发了下游市场的竞争活力。

仅看成品油终端市场，我国加油站行业已形成国有、民营、外资企业共同竞争的格局。规模较小、缺乏竞争力的加油站加速被市场淘汰；外资正跑步入场，抢占市场份额；民营加油站网络进一步出现外资化、品牌化的特征，出现新型连锁模式，经营水平有较大跃升。

“可以说，在全面深化改革进程中，我国“X+1+X”油气市场体系已经基本成型。”陆如泉表示。

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价格机制不断完善

价格机制是市场机制的核心，也是全面深化改革中最核心、牵涉面最广的改革“硬骨头”之一。

《意见》提出，改革油气产品定价机制，有效释放竞争性环节市场活力。具体包括完善成品油价格形成机制，发挥市场决定价格的作用，保留政府在价格异常波动时的调控权；推进非居民用气价格市场化，进一步完善居民用气定价机制；依法合规加快油气交易平台建设，鼓励符合资质的市场主体参与交易，通过市场竞争形成价格；加强管道运输成本和价格监管，按照准许成本加合理收益原则，科学制定管道运输价格。在此指导下，油气行业推动价格机制不断完善。

看成品油价格形成机制的变化。

2008年，我国拟定并审批通过成品油价格形成机制改革方案。2013年进行了完善，调价周期由22个工作日缩短至10个工作日，取消挂靠国际市场油种平均价格波动４%的调价幅度限制。2016年进一步完善，设置调控上下限——上限为130美元/桶，下限为40美元/桶。

进一步完善后的成品油价格形成机制，“能够更加灵敏地反映国际市场的油价变化，保证了成品油市场的正常供应，促进了市场的有序竞争。同时，价格调整透明度增强，市场化程度进一步提高。”2016年进一步完善成品油价格机制时，发改委有关负责人表示。

看天然气价格改革。

我国天然气定价机制较为复杂，且存在明显的政府管制和市场化定价双轨制特征。下游销售终端实行居民和非居民用气分开定价，由地方政府根据成本和门站价，即上下游交接天然气所有权时的价格核定。前者由政府监管，后者偏向市场化定价，但各有最高限价。目前，超50%的天然气门站价格已由市场形成，居民用气采用阶梯定价。

近年来，相关部门积极推进建立天然气上下游价格联动机制。2018年，国务院印发《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》，要求加快建立上下游天然气价格联动机制。据统计，湖南、甘肃、新疆、宁夏等地相继出台了价格联动机制政策，天津、广西等地进一步完善了价格联动机制。

看油气交易平台的涌现。

2016年11月26日，上海石油天然气交易中心正式运行。从LNG接收站窗口期交易，到LNG运力交易、原油保税库容交易、国际LNG交易业务，上海石油天然气交易中心交易量不断攀升、交易功能不断完善、交易模式不断创新，为境内外能源企业提供了快捷、高效、安全、公开、透明的交易系统和环境。

此后，重庆石油天然气交易中心、深圳天然气交易中心、浙江天然气交易市场等油气交易平台陆续建成，“有效加快了油气市场化改革步伐，进一步完善了油气价格形成机制，有助于提高我国在国际石油天然气市场的话语权。”陆如泉说。

看管道运输价格的巨变。

我国天然气管道运输价格曾经历“一线一价”“一企一价”。2023年11月28日，国家发改委发布了《关于核定跨省天然气管道运输价格的通知》，核定西北价区运价率为0.1262元/千立方米·公里，东北价区运价率为0.1828元/千立方米·公里，中东部价区运价率为0.2783元/千立方米·公里，西南价区运价率为0.3411元/千立方米·公里。同时规定国家管网集团应当根据各价区运价率，以及天然气入口与出口的运输距离，计算确定管道运输具体价格表，并通过公司门户网站或指定平台向社会公开。

“这是国内天然气管网运营机制改革以来的首次定价，也是国家首次按‘一区一价’核定跨省天然气管道运输价格，有利于形成多对多的供需关系，进一步推动管道运输的市场化开放。”徐博认为。

此次价格核定后，国家管网集团经营的跨省天然气管道运价率由20个减少至4个，构建了相对统一的运价结构，打破了运价率过多对管网运行的条线分割，对管网设施互联互通和公平开放、促进天然气资源自由流动和市场竞争十分有利。

总体来说，随着全面深化改革的推进，国家有序放开竞争性环节价格、科学核定自然垄断环节价格，“看不见的手”在油气行业持续发力，市场决定价格作用明显增强，油气价格机制不断完善，油气价格改革取得了重大进展。

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统一油气大市场加快构建

伴随全面深化改革的步伐，“三桶油”之间的海陆和地域界限被打破，全产业链各个环节竞争的广度和深度不断提高；外资和民间资本进入的难度大幅降低，在石油国际贸易、终端销售以及上游勘探开发等领域崭露头角；成品油价格形成机制市场化程度大幅提高，天然气价格改革分类分阶段推进……我国统一油气大市场的总体框架已基本建立。

2022年4月10日，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，提出强化市场基础制度规则统一，推进市场设施高标准联通，打造统一的要素和资源市场，推进商品和服务市场高水平统一，推进市场监管公平统一，进一步规范不当市场竞争和市场干预行为。

其中，打造统一的要素和资源市场要求建设全国统一的能源市场，包括健全油气期货产品体系，规范油气交易中心建设，优化交易场所、交割库等重点基础设施布局；推动油气管网设施互联互通并向各类市场主体公平开放；稳妥推进天然气市场化改革，加快建立统一的天然气能量计量计价体系。

我国已陆续成立了多个油气交易中心，上海石油天然气交易中心、重庆石油天然气交易中心是两个国家级的大宗能源商品交易中心。2018年3月26日，上海国际能源交易中心上市了我国第一个国际化期货品种SC原油期货，在国内外石油市场的影响力不断提高。2023年，上海石油天然气交易中心天然气双边交易量超过928.58亿立方米，稳居亚太最大天然气现货交易中心。

在国家管网集团成立的背景下，我国推动油气管网设施互联互通并向各类市场主体公平开放取得了重大进展。

“国家管网集团积极融入全国统一大市场建设，统一并网运行覆盖30个省（区、市）及香港特别行政区的油气干线管道，建成投用开放服务及管容交易平台，向所有客户提供管输服务，促进油气产业上下游开放市场和更多经营主体进入。”国家管网集团党组书记、董事长张伟说。

与此同时，国家管网集团充分发挥统一规划、统一建设、统一运营的优势作用，加快布局“六大战略通道+七纵七横”天然气管网架构、“四大战略通道+三大区域”原油管网架构、“三纵三横+五大区域”成品油管网架构。干线通道、管网互联互通、储气调峰重点项目建设全面提速。中俄东线天然气管道等提前建成投产，川气东送二线天然气管道工程等全面开工，累计建成管道里程近1.2万公里。天然气管网一次管输能力从2230亿立方米增至3290亿立方米，增幅约48%。

省级管网不断以市场化方式融入国家管网集团。国家管网集团先后组建并控股运营了广东、浙江、甘肃、福建、海南等地省网公司。布局优化、覆盖广泛、功能完备的“全国一张网”日臻完善，油气基础设施保供能力硬瓶颈已基本消除。

油气管网统一运营以来，经营主体的活力有效激发。目前，实际使用国家管网集团管网储运设施服务的企业增至193家，天然气一次入网量由1570亿立方米增至2236亿立方米，天然气管网平均负荷率从68%提升至近80%，跨省天然气管输价格下降5%，每年为全社会节约管输成本超60亿元。

稳妥推进天然气市场化改革，统一天然气能量计量计价体系的问题日益受到各方关注。长期以来，以体积计量是我国天然气的计量和计价方式。比如，以“元/立方米”为计价单位，无论是企业交易还是居民买卖，燃气计量和计价均是如此。但是，不同来源的天然气存在质量差异，而一旦进入管网，就无法区分气源，高质无法高价。

用体积计量和计价，必然存在交易方之间的分歧，客观上抑制了管道互联互通建设的动力，不利于管网改革和建设。因此，国家提出改革天然气计量和计价方式，以热值计量和计价。但是，建立能量计量计价体系涉及设备改造或更换问题，由此产生的成本问题成为了改革的一大阻碍。“这需要政策的引导，推动落实。”徐博指出。

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“放管服”改革不断深化

简政放权，是民之所望、施政所向。“放管服”改革，是党的十八大后深化行政体制改革、推动政府职能转变的一项重大举措。

全面深化改革以来，政府加大力度取消行政审批事项，“油气行业深化‘放管服’改革，加大力度取消行政审批事项，有效激发了市场活力。”陆如泉指出。

仅看成品油流通领域。在多个相关政策的推动下，该领域的“放管服”改革取得了多方面的重大进展。

2019年8月，国务院办公厅在《关于加快发展流通促进商业消费的意见》，将成品油零售经营资格审批下放至地市级人民政府，为成品油中间流通环节以及终端零售环节打开了市场化改革的大门。

随后，商务部下发《关于做好石油成品油流通管理“放管服”改革工作》的通知，提出做好批发仓储经营资格审批取消后政策衔接，做好零售经营资格审批下放移交工作。同时，部分省区市相继出台配套政策。

2021年7月，商务部印发《深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力工作实施方案》，推进商务部有关涉企经营许可事项在全国范围内推行“证照分离”改革全覆盖。其中，在全国范围内执行改革的有5项涉及成品油，石油成品油批发经营资格审批（初审）、石油成品油批发经营资格审批、石油成品油仓储经营资格审批（初审）、石油成品油仓储经营资格审批4项直接取消审批。

随着资格审批的取消，成品油流通环节进入门槛降低，市场进入者增加，比如民营资本、外资以及其他业态的企业。“市场集中度是衡量市场是否高效运行的重要指标。”中国石油规划总院市场营销所所长丁少恒说，“随着成品油经营准入门槛的降低，经营主体将进一步增加，民营及外资加油站实现连锁化、网络化，销量的市场集中度将进一步下降。”

着力培育和激发市场主体活力，国家能源局在《2022年深化“放管服”改革优化营商环境重点任务分工方案》中强调推动油气管网基础设施公平开放，提出要指导督促油气管网设施运营企业依法依规向符合开放条件的用户提供油气输送、存储、气化、装卸、转运等服务，公开油气管网设施基础信息、剩余能力、服务条件、技术标准、价格标准、申请和受理流程、用户需提交的书面材料目录、保密要求等，简化办理环节、压缩办理时间，提高开放服务受理效率。

可以说，深化“放管服”改革以来，众多政策制度改革整体表现较好，审批时效大大提高，为油气行业的市场主体提供了巨大便利。大量有实力的企业不仅进入了成品油批发经营领域，而且进入了技术、资金等方面要求更高的上游油气勘探开发领域。

值得注意的是，在“放”与“服”升级的同时，“管”不断强化。

同样以成品油流通环节为例来说明。特别是2021年以来，为促进成品油行业规范健康发展，国家相关主管部门高度重视成品油市场整治工作，各个部门协同发力，从计量计价、产品物流、商品质量、票据等方面进行联合整治。多地实施专项整治方案，规范成品油市场经营秩序，包括扩大油品消费税征收范围、加强成品油流通管理、加油机综合治理等。

政策的接续发布和整治行动的不断开展，“对成品油行业整体有利，将净化行业环境，减少全社会的低价调和汽油资源。”丁少恒说。统计数据显示，2023年，市场流通的无票汽柴油资源比例由市场整顿前的60%（2020年）降至40%。

为加强成品油流通管理，规范企业经营行为，维护国内流通秩序，保护经营者和消费者的合法权益，2023年6月12日，商务部发布了《成品油流通管理办法（征求意见稿）》。新的办法出台后，将有利于各级政府主管部门统一规则，进一步做好监督管理工作。

改革一子落，发展满盘活。我国的油气行业始终用改革“加油”，不断走好高质量发展之路。

全面深化改革的石油力量（一）