京都释法 | 《监察法（修正草案）》重点条文讨论与分享

2024年9月13日，十四届全国人大常委会第十一次会议对《中华人民共和国监察法（修正草案）》进行了审议，这部监察体制改革后诞生的法律迎来了它的第一次修改。根据我国《立法法》第40条之规定，目前正处于向社会公开征求意见阶段。

已公布的修正草案共计23条，主要修改涉及“包括完善监察法总则和有关监察派驻的规定、完善监察措施和监察程序、充实反腐败国际合作相关规定、强化监察机关自身建设等”多项内容。按此意见，修改后的《监察法》将从原有的69条扩充至78条。目前对草案内容讨论大多集中在增设监察措施以及调整调查期限这两方面。对此，我们根据相关条文结合自身理解作如下分享。

我国监察措施自1990年《行政监察条例》颁布实施以来，在表述与权限上历经几次修正并最终形成现在的“12+3”模式。在现行《监察法》《监察法实施条例》中，根据工作阶段的不同，监察机关可采取“谈话、讯问、询问、留置、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、技术调查、通缉、限制出境”共15项措施。其中采取“技术调查、通缉、限制出境”措施的，按照规定审批后，交有关机关执行。（见“图一”）

基于监察机关职责属性，监察措施中既有对《刑事诉讼法》的借鉴，又有在党内监督执纪过程中通过实践经验而提炼出的做法。这种纪法共治、纪法衔接下的借鉴与总结在草案新增措施中也有明显体现。

通过“责令候查”的草案原文可以明显看出该条对于刑事强制措施中“取保候审”与“监视居住”的借鉴。（见“图二”）

（图二：责令候查与取保候审、监视居住的对比）

按照当前刑事司法理念，审前羁押是为了保障诉讼活动的正常进行。而被追诉人在判处限制自由刑之前，仍享有人身自由权，取保候审、监视居住等强制措施的设置正是该种理念的直接体现。责令候查作为一种非限制人身自由的监察措施，其设立目的应与之相似，通过附条件的释放候查作为处置被调查人的措施，在节约监察调查资源保障调查顺利进行的同时，也体现了人本主义精神，强化了被调查人的人权保障。

此外，该条第二款列明了诸多禁止性规定，第三款明确了违反后果，从而强化了该种措施在实践中的执行力。按照草案规定，该措施的适用贯穿于相关调查阶段的前、中、后期，为调查人员提供了较为灵活的选择。

“管护”作为草案新设的另一项监察措施，其与刑事强制措施中的“逮捕”具有较为类似的设定的理念。（见“图三”）

（图二：管护与逮捕的对比）

首先，管护并非必经程序，其作为一种短期限制自由措施，为调查人员在决定留置与否时提供了一定的缓冲和审查时间。结合草案第十六条，对《监察法》第五十条第二款新增被管护人员、被留置人员及近亲属可提出申请变更措施的条款，也一定程度上畅通了被调查人员权利救济的渠道。

其次，从文义来看，管护更像一种安保措施。实践中，被调查人即便自首，也可能情绪波动较大，若此时存在重大人身安全风险或可能“逃跑”，对查办案件造成较大影响，则可对其采取管护措施。

最后，由于留置与责令候查具有一定的替代性，存在此消彼长的问题。因此启动管护措施时，应充分考虑责令候查的可实施性，即便此类人员存在严重职务违法或职务犯罪问题，若不存在上述风险，也可以在调查阶段不限制其人身自由而适用责令候查。

留置，作为监察机关行使调查权最主要的“杀手锏”，其威力巨大、后果严重。《监察法》第二十二条规定，被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有“涉及案情重大、复杂的；可能逃跑、自杀的；可能串供或者伪造、销毁、转移、隐匿证据的；可能有其他妨碍调查行为的”等情形之一时，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。

由于留置期间，被留置人完全无法与外界取得联系。其权利保障与调查手段合法性审查一直是实务界与理论界争论的焦点。而时限的延长则加大了对这一问题的担忧。

在笔者来看，此规定的出台或存在多种考虑。一是违法手段的多样化导致证据体量不断增大，现行时限下，往往无法将案情查清，导致移送司法机关后证据质量得不到保证；二是对于复杂类型案件，在时限内调查人员面临查证压力较大，为顺利查实相关线索，变相增加了调查人员使用诱供、威胁、欺骗等违法讯问手段的可能性；三是会给被调查人带来更重的心理压力，面对时限的延长与重新计算的现实问题，可能会选择配合从而尽快结束调查，节约办案资源。

同时，虽然草案设置了更长的留置时限，但为申请延长设置了较多限制条件。包括案件性质应属可能判处十年以上的重大案件、管辖级别为省级以上监察机关且需经过国家监察委员会批准或决定等。依此来看，实践中大部分被留置人或不会受到此规定的影响而延长留置时间。（见“图三”）

（图四：监察留置时限与侦查时限有关重新计算时限的法条对比）

（图五：现行监察措施期限一览）

如前所述，由于调查期间的措施根据阶段的不同，处于一种动态变化中。随着时间的推进，先前措施是否适用、案件事实、罪名轻重、悔罪态度等，都可能影响到监察措施实施正确与否。此次修改在第五十条增加了第二款，变更监察措施的申请权。

虽然上述法条对提起人员的类别进行了限制，但也是一项重大突破。与现行《监察法》第六十条第一款第一项法定期限届满后不予解除的审诉权不同，此申请权的请求基础包含调查内容本身，与羁押必要性审查、取保候审申请、不予批捕申请等类似，可请求监察机关对调查展开实质性审查，从而决定是否继续适用当前措施。

但局限性也十分明显，申请人基于信息的不对称，其申请理由很可能无法明确具体；变更措施没有具体依据，审查人员的裁量权较大；且同一机关对此进行审查，其中立性如何把握，如何具体落实或将是之后实务中所面临的重要问题。

职务类型犯罪中，官商不当交往，权钱交易属于“重灾区”。在展开调查时，对企业正规经营或多或少都会造成一定的影响，实践中问题较为突出。草案将此内容进行明确，是比例原则的具体体现，在惩治违法的同时也注重合法权益的保障，避免“办理一个案件拖垮一个企业”。

但该条仅为原则性条款，并未明确否定性后果，或需要在之后《实施条例》的修改中对此问题进行补充说明，其可操作性还有待验证。

写在最后：此次修改是对新时期反腐工作的积极回应，是我党监督体制和监督机制更加制度化、规范化的阶段性总结。所修改的内容必定会对监察工作带来不小的改变，也为律师在此类案件中如何依法履职尽责提出新的要求与挑战。由于时间仓促以及笔者观点所限，若有不当之处，欢迎指正。

张雁峰，北京市京都律师事务所高级合伙人，曾办理吴英集资诈骗案、央视大火案、中国足协某官员受贿案、“人肉搜索第一案”（“网络暴力第一案”）等重大影响案件，执业领域为刑事辩护和重大、疑难民事及行政案件代理。办案认真负责，经验丰富，多起案件取得明显效果，2016年被录入法律出版社《中国刑辩大律师》，2021年被中国影响力人物数据库授予“建党百年行业先锋人物”。张雁峰律师多次接受媒体采访，包括中央电视台、北京电视台、人民日报、法制日报、新华网、中国法院网等；多次担任央视《法律讲堂》《经济与法》等电视、广播、网络法制栏目主讲人、嘉宾。张雁峰律师1997年开始执业，曾任电台主持人、电视台记者、仲裁委员会仲裁员。服务客户：人民日报社、中国红十字会总会、首都经贸大学、中国光大银行北京分行、中铁十六局集团公司、中铁电气化局集团有限公司、中国石油河北销售分公司、北京金象大药房医药连锁有限责任公司、北京利达海洋生物馆有限公司、北京易车信息科技有限公司（易车网）、浙江丰元医药股份有限公司等。

郑炫，北京市京都律师事务所律师，毕业于国防大学，刑事诉讼法方向法学硕士。曾在部队服役多年，期间参与办理数起职务犯罪、暴力犯罪等刑事案件，多次获得上级嘉奖。执业以来主要从事刑事案件的辩护与代理、企业刑事风控与合规审查等。由其主办、协办的多起案件均获得了不批捕、不起诉、从轻、减轻判罚和二审改判的较好辩护效果。除此之外，郑律师曾帮助“疑罪从挂”19年的当事人成功申请撤销案件，帮助意外涉刑企业在侦查阶段成功解除冻结的账户大额资金。以严谨的工作态度和丰富的实务经验得到当事人的广泛好评。