我国粮食产量连续9年稳定在1.3万亿斤以上，去年达到13908亿斤。今年夏粮增产72.5亿斤，达到2995.6亿斤，再创历史新高。丰收来之不易，这与我国不断丰富完善的种粮激励政策体系是分不开的。
近年来，受粮食生产成本上涨、种粮比较收益低、粮食生产自然风险及市场风险大等因素影响，提高农民和主产区种粮积极性难度不断加大，持续完善种粮激励政策体系很有必要。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）对此作出部署，要求加快健全种粮农民收益保障机制，推动粮食等重要农产品价格保持在合理水平。统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐。
守住“种粮卖得出”底线
我国粮食流通全面走向市场化以来，最低收购价政策成为稳定粮食生产与供给的重要政策工具。2004年起，为保证粮食市场供应、保护种粮农民利益，国家对稻谷、小麦等部分重点粮食品种实施最低收购价政策。
2008年以后，国内土地、资金、劳动力、原材料等价格都在上涨。投射到农业生产中，就是农业生产成本不断攀升。为保护农民利益和种粮积极性，国家有关部门积极推动粮食收储制度改革，坚持并完善小麦和稻谷最低收购价政策。2008年至2014年，国家连续7年调高稻谷、小麦最低收购价，稳定了市场预期。
最低收购价连续上涨是不是表明最低收购价越高越好？答案是否定的。“粮价是百价之基，牵一发而动全身。”刘合光说，粮价上涨容易导致通货膨胀，降低老百姓的真实收入水平。最低收购价在不同年份的涨跌起伏，是国家保障农民利益、保障消费者利益、考虑粮食供求形势变化、国际挑战等因素进行权衡的结果。
从2015年起，由于我国粮食供求发生了新变化，粮食最低收购价改变连续7年上调的做法，一些粮食品种的最低收购价在一些年份适当下调或上浮，总体保持稳定。最低收购价上调有利于调动农民种粮积极性，下调则有利于消费者，也有利于减少来自库存增加、财政支出增长和国际贸易争端发生的压力。
不管上调还是下调，最低收购价守住了农民“种粮卖得出”的底线，同时引导农民调整种植结构，推动我国粮食生产向更绿色和更可持续方向加快转变。
拿出真金白银补贴
最低收购价政策之外，补贴也是激励种粮的重要政策工具。2004年起，国家先后实施了农业三项补贴，即农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴。
不过，随着农业农村的快速发展与深刻变化，土地集约化经营成为大势所趋。在多数地方，三项补贴已经不再是专门针对农业生产活动的补贴，而更多地被视为农民的一项固定收入来源。一些农民即使不种粮或者不种地，也能得到补贴，而从事粮食生产的种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体，却较难获得与承包权关联在一起的补贴。
也就是说，土地流转之后，转出方可能不再从事农业生产，而补贴仍发给转出方而非实际经营者，导致激励种粮的政策效能逐步降低。
2016年开始，中央财政在全国范围内推行“三补合一”改革，将此前的三项补贴调整合并为农业支持保护补贴，支持耕地地力保护和农业适度规模经营，原农作物良种补贴等政策不再单独实施。
“耕地地力保护目的是鼓励农民保护和提升耕地地力，按照承包地面积直补农民，现已成为普惠性的收入补贴。”中国农业科学院农业经济与发展研究所副研究员普蓂喆告诉半月谈记者，支持农业适度规模经营的资金则重点支持种粮大户、家庭农场、合作社等新型经营主体，采取信贷担保、利息补贴、现金直补、重大技术推广和服务等方式支持农业适度规模经营。
当前，我国对种粮农民的补贴还包括政策性农业保险保费补贴、生产者补贴、农机具购置补贴、农作物秸秆还田补贴、耕地轮作轮休补贴等众多指向明确、功能互补、协同配套、注重实效的直接补贴措施。
决不让主产区抓粮吃亏
我国有13个粮食主产区，2003年至2023年，这13个粮食主产区粮食产量增加4718.5亿斤，占全国增量的89.1%，贡献了全国75%以上的粮食产量。
为了保障粮食生产，这些粮食主产区大多付出了经济发展相对滞后的代价。亟待建立对主产区种粮农民利益保护的长效机制，决不让主产区抓粮吃亏。
国家为扶持粮食主产区出台了一系列政策举措，如中央财政持续加大对主产区的转移支付力度，提高均衡性转移支付投向主产区的比例，增加产粮大县奖励资金等，基本构建起对粮食主产区纵向利益补偿机制。但仅靠纵向利益补偿还不够，必须创新利益补偿方式，进一步激发主产区发展粮食生产的积极性。
今年中央一号文件提出，探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。6月11日，中央全面深化改革委员会第五次会议指出，推动粮食主产区、主销区、产销平衡区落实好保障粮食安全的共同责任。《决定》再次强调：“统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐。”
目前尚未出台关于粮食产销区省际横向利益补偿的细则，在刘合光看来，主产区和主销区如何明确对接逻辑、主销区采取哪些方式和路径补偿、如何落实保障粮食安全的共同责任等问题，都需要在相关顶层设计中明确，在实践中探索。
农业保险解后顾之忧
在整个种粮激励政策体系中，保险起到保障收入的稳定器作用，是农业支持体系现代化的重要内容。2007年前，农业保险一直是在商业保险的框架下进行的。2007年后，中央财政增加预算，对关系国计民生的农畜产品生产保险给予补贴，政策性农业保险逐步推开。
5月21日，财政部、农业农村部、国家金融监管总局联合发布《关于在全国全面实施三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险政策的通知》，明确从今年起，在全国全面实施稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险政策。从2018年至2020年开展试点，到2021年至2023年正式实施并逐步扩大实施范围至全国所有产粮大县，三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险政策已实施6年。
所谓完全成本保险，是指保险金额覆盖直接物化成本、土地成本和人工成本等农业生产总成本的农业保险；种植收入保险，即保险金额体现农产品价格和产量，覆盖农业种植收入的农业保险。这些保险将有效对冲粮食生产过程中的自然风险和市场风险。
财政支持对农业保险发展起着关键作用。今年，中央财政对农业保险的补贴力度空前，562亿元的保费补贴预算再创新高，这是国家着力增强农业抗风险能力、促进粮食稳产增产的重大举措。
目前，我国农业保险深度（保费规模/第一产业增加值）超1.5%，密度（保费规模/农业从业人口）超700元/人，已完成《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》制定的阶段性目标。当前及下一阶段发展农业保险，还有哪些政策值得期待？
《决定》提出，发展多层次农业保险。“这意味着要加快构建包括商业险在内的多层次农业保险产品体系，鼓励地方探索特色农产品保险，因品施策，更好满足粮食规模经营主体多样化的保险需求。”刘合光说，同时，不断完善粮食再保险政策和大灾风险分散机制，“优化险种设计和理赔服务，确保一旦出险能够快速理赔、应赔尽赔”。
持续完善种粮激励政策体系
世贸组织（WTO）相关原则以及农业协定的相关规定，允许各国对农业的支持政策主要包括“绿箱政策”“黄箱政策”和“蓝箱政策”。
其中，“绿箱政策”是指政府通过服务计划，提供没有或仅有最微小的贸易扭曲作用的农业支持补贴，属于鼓励性措施，主要包括农业科研计划、自然灾害救济补贴、病虫害防治研究和基础设施建设等，其特点是和粮食等农产品的产量、价格等因素关联不大。“黄箱政策”指那些对生产和贸易产生扭曲作用的政策，WTO《农业协议》要求成员方进行削减，主要包括:价格补贴，营销贷款，面积补贴，牲畜数量补贴，种子、肥料、灌溉等投入补贴，部分有补贴的贷款项目等。“蓝箱政策”指一些与生产限制计划相联系的直接支付，比如休耕补贴。
WTO规则制定的主导国以发达国家为主，整体农业补贴偏向于收入保障，对价格支持有严格限制。我国以小农经济为主，单位面积的产出对农民而言异常重要，粮价也就成为农业种植的风向标。因而，我国实施粮食价格支持政策，其效果会优于其他补贴措施，但如果放在以发达国家为主导的WTO规则下，这是不受鼓励的。
由此可见，与发达国家相比，我国种粮激励政策体系特色鲜明。一是与发展阶段相关联，支持力度有限，人均水平较低。二是与价格和产量关联程度较高，容易触碰WTO规则。三是处于完善进程中，正逐步从“黄箱政策”向“绿箱政策”“蓝箱政策”转变。
下一步，如何继续完善我国的种粮激励政策体系？专家认为有以下几个方面的着力点。
一是构建稳定长效的惠农政策保障机制，探索形成支持农民从事粮食生产的财政、信贷、保险、期货等多元政策框架，有效发挥保险、价格和补贴的协同效能，共同支撑“保本兜底稳预期”的目标。
二是完善有为政府和有效市场连接机制。实现优质粮食卖出优质价格，确保优质粮食种植户增收;强化政府对基础设施建设、科技服务的投入。
三是协调好种粮激励政策与WTO合规性的关系。适时推动“黄箱政策”向“绿箱政策”和“蓝箱政策”转型，将宝贵的“黄箱”空间用在重点品种和关键环节，系统提升“黄箱政策”的精准性和实效性。持续加大“绿箱政策”支持，全面强化粮食综合生产能力建设，为种粮者提供高质量耕地和先进实用的科技支撑。