导读
在当前复杂多变的国际局势下，美国即将迎来的新一任总统将面临与乔·拜登总统截然不同的战略环境。四年前尚不存在的乌克兰和以色列战争，使得美国军力捉襟见肘，防务工业基础难以满足现代战争所需的装备、武器和平台供应。此外，竞争对手之间在军事、工业和经济领域的紧密合作日益增多，进一步削弱了美国的全球领导地位。
近期，由国家防御战略委员会主席Jane Harman和副主席Eric S. Edelman联合发布的两院一致通过的报告指出，现行的国防战略已严重过时，无法应对当前紧迫的威胁，呼吁新政府对美国的国家安全策略进行全面改革。
Jane Harman作为加利福尼亚州的九届众议员，曾在2002年至2006年期间担任众议院情报委员会的高级民主党成员，并在2011年至2021年期间担任威尔逊中心的董事、总裁兼首席执行官。Eric S. Edelman则在2003年至2005年期间担任美国驻土耳其大使，并在乔治·W·布什政府时期（2005年至2009年）担任国防政策副部长。他们的丰富经验和深厚背景为报告的权威性提供了坚实保障。
本文是二人在美国知名国际关系类网站《外交政策》上对这篇重要报告的推介和解读，本文对于研判未来美国国家安全战略走向具有重要指向意义。
下一任美国总统应该对国家安全路线进行修正
下一任美国总统将面对一个与四年前截然不同的战略环境。
美国军方目前面临巨大的压力，必须支持乌克兰和以色列参与近年来才爆发的战争，而国防工业基础无法提供所需的装备、武器和平台。此外，每天都有新证据表明，美国的竞争对手在军事、工业和经济领域的合作更加紧密。全志愿军的可持续性也令人质疑，私营部门的创新速度越来越快，超出了政府吸收新技术的能力。最为关键的是，美国民众尚未意识到当前面临的威胁，或未准备好为应对这些威胁作出必要的牺牲。
美国的对手们目睹了美国的政治功能失调以及左翼和右翼中日益增长的孤立主义倾向，认为美国既无能力也无意愿阻止它们的扩张。乌克兰是美国承诺的试金石，结果尚未揭晓。
作为2022年国家防务战略委员会主席和副主席，我们负责向国会和总统提供独立审查。我们最近发布了一份一致通过的两党报告，指出现行战略严重滞后，无法应对迫在眉睫的威胁。我们建议下一任总统在国防部及其他领域对国家安全战略进行重大改革。
报告封面
具体来说，与其延续前两任总统的国家安全策略，下一届政府应该抛弃冷战后思维，制定新的战略路线。
过去近40年里，美国享受着作为全球唯一超级大国的奢侈地位，拥有无可争议的主导地位并承担着巨大的国际责任。凭借压倒性的军事实力，美国能够在自己选择的时间和地点迅速取得决定性胜利，付出的代价相对较低。五角大楼能够花费数十年时间，投入数十亿美元，研发数量有限但能力极强的系统，以确保几乎无懈可击的战场优势。美国也得益于其盟国网络的基地和通道，但并不依赖其他国家提供的力量来获得决定性优势。美国的制度和资本主义经济模式在全球范围内未遭遇重大挑战。
世界各国的集团化意味着，一旦其中任何一个国家爆发冲突，这场冲突可能迅速演变为多战场甚至全球性的战争。过去两届政府的“单一战区加”力量结构——即在一个地区对抗大国并在其他地区威慑侵略者——远远不足以应对当前局势。
伊朗、哈马斯、真主党、胡塞武装以及整个中东地区的激进组织所引发的侵略氛围，再加上以色列在加沙的军事行动所激发的仇恨，表明尽管政策制定者和公众希望翻篇，美国将不得不继续参与并在中东保持姿态。
其他潜在的威胁也在暗中酝酿。恐怖主义依然存在，今年伊斯兰国附属组织在伊朗和俄罗斯发动了重大袭击，并在中东、非洲和欧洲进行多次袭击。另一个更为老旧的威胁——核冲突——似乎也越来越可能发生。大国核武不断发展，朝鲜依然好战，伊朗则离核突破越来越近。冷战时期由“相互确保毁灭”主导的相对稳定的核平衡正变得不稳定。
最后，技术变革的速度日益加快，给能有效利用它的国家带来了新的挑战和机遇。然而，美国政府是否能够以所需的速度吸收外部实验室生产的技术尚不明确。这些动态表明，下一任总统迫切需要对国家安全战略进行彻底改革，以应对当前的挑战。
我们坚信，美国应继续在全球范围内发挥领导作用，以维护国家利益，保护有利于自身的全球经济体系，并抵制日益增长的威权主义。
委员会提出了五项可以通过下一任总统的国家安全和国防战略以及国会立法和拨款来实施的变革：构建一项平衡且协调的国家力量全面行动计划；将商业创新置于军事现代化的核心位置；根据威胁重新配置军力；更聪明地进行投资并加大投入；并在全国范围内凝聚共识，确保国家安全和公民服务。
美国曾经采取“全国动员”的方式来应对国家安全挑战。冷战时期的遏制战略由国务院（而非五角大楼）制定，成功打赢冷战并推动了铁幕后的民主进程。美国的制造业为世界提供供应，美国的经济援助和投资建立了伙伴关系，传播了美国价值观，并遏制了苏联的影响。公众清楚认识到威胁，并承担起了相应的责任。
然而，今天我们面临的国家安全挑战常常被视为“铁钉”，而国防部则成了我们手中的最大“锤子”。由于忽视和投资不足，美国大部分政府机构已经逐渐远离了国家安全领域。问问国防部的任何人，首要任务是什么，他们会告诉你是与中国的战略竞争。如果你问国务院，能听到19个目标中的一个已经算幸运了，而只有一个目标涉及大国竞争中的外交问题。财政部、商务部、国土安全部、教育部等部门都在“国家力量的各个要素”上作出了重要贡献，但缺乏实现国家安全所需的集中资源和权限。
我们的做法应当强调与盟友共同规划和演练，同时在外交、工业和军事领域增强其能力。美国无法单独遏制和打败中俄朝伊联盟，只有与盟友更加紧密地合作，并增强其力量，我们才能获得更好的局面。
第二，关于创新，五角大楼原本是围绕着资助军事相关研发并将成果投入武器系统采购而建立的。1960年，美国的国防支出占全球研发的36%。到2019年，这一比例下降到3.1%。如今，私营部门在14个国防部认定为关键成功领域中的11个领域超越了国防部。
国防部的商业模式已经跟不上时代。虽然国防创新部、复制者倡议（Replicator Initiative）和战略资本办公室等改革是值得称赞和亟需的，但它们仍是例外而非常态。
乌克兰能够在数周内整合国内小企业设计和制造的无人机，与俄罗斯电子战对抗，而美国的国防系统运行在一个五年预算之上，阻碍了资金的灵活调配，大量的繁文缛节也阻止了新市场的进入。美国亟需一场创新吸纳的革命，以及对五角大楼和国会保守、冗长的传统系统文化和商业模式的革命。
第三个建议是调整军力配置以应对威胁。当前欧洲和中东的两个活跃冲突，以及亚太地区的潜在冲突，使得“单一战区加”结构不足。即使我们集中全部力量对抗中国，依然需要一支能够与之在全球南方抗衡、保卫美国本土，并在太空和网络空间作战的军队。
委员会提出了多战区力量结构。这并不意味着每个地区都需要复制所有军种的能力，而是我们必须与盟友更加紧密合作，保持在东太平洋、北约核心地区和中东的力量存在，能够在需要时投射力量和遏制侵略。我们还需要在非洲、美洲和北极保留一定的军事及其他存在。同时，还需发展基于技术优势的作战概念，结合太空、网络和信息战，与传统力量一起弥补我们与大国竞争对手在数量上的差距。
要维持一支多战区力量，人员、装备、维护和补给的需求将超出当前美国产业基础及盟友的承受能力。国会在2024年4月的补充预算中认识到了重建国防工业基础的必要性，而国防部也在竭尽全力增加美国生产能力并协调国际努力以支持乌克兰，但要在一个战场上进行长期战斗，甚至在多个战场作战，还需要做更多的工作。
第四，在此背景下，我们必须更加精明地使用国家安全资金。结束国会通过“持续决议”（continuing resolutions）冻结现有支出的做法，将是提高资金使用效率的重要一步。另一种改进方式是重新考虑“防御”和“非防御”拨款账户之间的划分，这种划分忽视了外交、制裁、关键基础设施保护、防务工业劳动力教育、以及确保供应链和获取关键矿物的作用。
面对自冷战以来最严重的威胁，还需要加大投入，比例上与二战结束至柏林墙倒塌之间的支出相当。
冷战期间，美国国防开支的最低点是在1979年，当时国防开支占GDP的4.9%。如今，这一比例已降至3%，且在实际意义上仍在下降。额外投资是必要的，但不能通过印钞实现。国防开支的增加应与增加收入措施（如个人和公司税）及福利支出的改革相结合，而不是增加国家债务。
国会若没有获得公众支持，绝不会采取必要的措施增加开支、提高税收或削减福利。因此，我们的第五项建议是，民众需要了解威胁的严重性和复杂性，以及他们的正常生活与美国及其盟友维持数十年来建立的国际体系之间的紧密联系。
最近的民调显示，只有约1%的美国人认为国家安全是国家面临的最大问题。更为严重的是，公众对军队的信任度从2018年的70%下降到2022年的48%，而自1998年以来，民众对爱国主义的重要性认知减半。这并不是一个准备承担国防重任的社会。
事实上，陆军、海军和空军最近都难以招募到足够数量的人员以维持本已缩减的兵力规模。我们必须反思，全志愿军队——完全依赖于美国公众的参军意愿——是否能应对我们所面临的威胁。
两位主要总统候选人几乎都没有谈及美国国家安全面临的威胁——冲突可能波及美国本土，或者如果与中国爆发战争，我们可能会输。在乌克兰的支持、以色列对哈马斯和其他伊朗代理人的自卫战争、以及人工智能的出现等重要辩论中，几乎没有讨论这些问题为何关乎美国以及如何保障我们的利益。这反映了两党在国家领导层中的双重失职，导致公众不了解为什么美国的全球领导力是必要的，或下一场战争可能会对我们产生影响。
实现全国共识需要时间，必须从高层开始。下一任总统应公开、直接地谈论威胁，并提出大胆的应对措施。国会应就所需的立法改革及如何为我们所需的国家安全系统提供资金展开辩论。学生应学习世界形势以及他们能够做出贡献的机会——无论是在军队、其他公共服务、工业界，还是其他领域。企业应思考其创新如何能够促进国家安全——正如在新冠疫情期间公司迅速调整生产以应对危机。当事实摆在面前时，美国人民会做出必要的行动。等到下一个珍珠港事件或9/11发生时再开始讨论，恐怕为时已晚。
这一切并不容易，但下一任总统和国会中的有识之士有机会为国家安全开辟新道路。
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