李 丹
在人口过密化的乡村，空间压缩下的基层政府偏向实施柔性治理。大量人口积聚在有限土地上的地理格局，限定了基层执法的落地情境。在有限的地理空间中，执法者需要相对人更多的服从和配合，却缺乏采取多样化替代手段的物理空间资源。为获得更好的执法效果，基层执法者只能采取消极立场。
一、空间压缩下的海岛小镇
J镇位于粤东滨海的海岛上，陆地面积约16万平方公里，辖8个社区和5个行政村，常住人口约5万人。其中，镇中心地带的B社区和P社区集中了1.5万人。镇区处于距海岸线300米的平坦地带，集中了大量面积狭小的老旧楼房和濒临坍塌的危房，不足一米宽的巷道被违建挤占愈显弯曲狭长。居民在60平米的宅基地上建造2⁓4层房子（限4层、限高15米），每平米宅基地的市场价值1万元左右。镇区的6个社区本是一个集体，于80年代末被镇上实行了“村改居”。再加上，围海造陆工程为J镇在海边新增了土地面积。因此，镇中心区域的居民都在附近社区置地建新房，导致当地居民的户籍地和居住地普遍分离。
空间压缩下的海岛小镇人地关系高度紧张，衍生出人际关系的独特面貌。从基层执法的角度看，围绕宅基地监督管理和流动摊贩管理两个方面，J镇政府与群众的互动方式颇具典型性。
二、作为头号难题的宅基地整改
在2010年之后，有长达十几年的时间里，J镇没有批复过宅基地。相邻的Z镇有村庄甚至三十多年没有新批过宅基地。Z镇Y村有500户村民需要新批宅基地。以至于Y村干部感慨：“我要是能把宅改做好，那就是功德无量了”。自2024年开始，J镇新一轮宅基地审批启动。其中，2013年是J镇宅基地规范化的重要节点。政府将宅基地问题区分为历史遗留问题和新增违建两种类型。
一方面，所谓历史遗留问题，主要是“未批先建”和“超标多占”。由于管理不规范和土地执法不严格，导致乡村住宅大量存在未批先建现象。据绘制过宅基地地籍图的老先生介绍，X社区书记在分配图纸上用铅笔写下户主名字，不久后又用橡皮擦去另写他人。借这个漏洞，老书记曾将一块宅基地卖了三次。时至今日，还有老人握有房子交款收据，但是房子被别人占住的情况。以前办过宅基地用地手续的居民，政府对超出审批面积多建、多占的不予追究。对于能够补办手续的违规建房，政府允许通过事后补正的方式予以合法化。2020年7月22日，自然资源部办公厅印发《宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作问答》。该文件对超面积问题做了灵活答复：“1987年《土地管理法》实施后，农民集体经济组织成员建房占用的宅基地，超过批准面积建设的，不予确权登记。符合规划经依法处理予以保留的，在补办相关用地手续后，只登记批准部分，超出部分在登记簿和证书中注记。”还有邻居之间反目后，一方以对方存在违章建筑为由到信访部门投诉。对于这种信访，镇政府通过做双方工作实现和解，也不会去拆除违建。因此，只要不是触碰到了耕地红线，镇政府对历史遗留问题采取搁置的态度，避免激化社会矛盾。
另一方面，新建的民居必须严格按法规要求办理。按照宅基地建设的规范化要求，建设者要取得土地使用权证，进行地质勘探，遵守民居风貌管控要求等。通过卫星、走访排查和群众反映等途径，土地管理部门发现正在实施的违建行为会责令限期整改。若违建者不配合执法部门，则会被罚款和拆除违建。对于前后宽严差异巨大的土地执法，部分群众感到不公平。他们表示：“有钱人先建就没这么多问题，我们现在有钱了再建就不行”。这种不解反映了群众对政策规范化执行不适应的心态。现今诸多难以解决的历史遗留问题，恰是政策执行不规范的后遗症。
三、合谋“猫鼠游戏”的街面管控
“猫鼠游戏”是城管执法中一个著名的隐喻。在J镇的城管执法中，执法人员和相对人配合的相当默契，形成了和谐共处的局面。
J镇的主干街道上店铺林立、行人熙攘。由于没有空闲地带，流动经营者只能在商户门前摆摊经营。这些流动商贩基本上都是本镇人，主要贩售蔬菜、肉类、锅具、小杂货等。面对经营小本买卖的相亲四邻，执法人员更多地采取劝解，而不是驱逐、罚没等强硬手段。具体来说，执法大队主要采取两项管理措施。一方面，执法大队与流动商贩形成默契。鉴于镇上的交通情况，执法大队允许流动经营者在上午八点半之前出摊。为避免上级的突击检查，执法者和流动商贩建了个联络的微信群，以便于应付检查。由于距县城还有10公里，县城管局突击检查也不会太多。况且，流动经营在八点半之前都已经结束。另一方面，执法大队以商铺经营者为抓手。在商铺门口摆摊者需要取得店家同意，双方彼此熟悉。执法者通过商家去规范流动摊贩，而不是直接去驱赶流动摊贩，这样在执法者和流动摊贩之间就存在一个缓冲地带。
按照李普斯基的经典定义，“街头官僚”是指那些在工作过程中直接与公众打交道，并在执行公务的过程中拥有实质性裁量权的公职人员。城管是最为典型的“街头官僚”之一，也是最容易陷入形象崩解危机的群体。在流动的空间界面中，城管需要与不特定的流动群体进行工作互动。受场地空间的限制，J镇没有办法找到合适场所打造多处菜市场、美食街。事实上，即便是规划了美食街的地方，流动摊贩也无法得到彻底遏制。执法要取得合法性，就不能强人所难。在没有其他备选摆摊场地的情况下，执法者只有变通思路和方式。通过构建执法者—店铺经营者—流动商贩的关系链条，将执法重点转移到特定的店铺经营者。这是一种“制造中间层”的工作策略。在执法者与相对人的默契配合下，街道管理和经营谋生实现了高水平平衡。
2024年9月25日
（首发于腾讯新闻，图片截取于网络）