李忠杰：正确认识和发展全过程人民民主
学习党史
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摘要：发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求。全过程人民民主是民主理论和实践的重要创新。全过程人民民主实际上是票决民主加协商民主，再加上党的群众路线、广泛调查研究、多方听取意见。贯彻落实党的二十届三中全会有关精神，健全全过程人民民主制度体系，必须在这些方面进一步发力。
关键词：民主；全过程人民民主；票决民主；协商民主
党的二十届三中全会指出，“发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求。必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度”，“健全全过程人民民主制度体系”[1] 近年来，全过程人民民主已经成为社会各方面关注的重要课题，但到底什么是全过程人民民主，各种议论和宣传都还只是停留在口号上，缺乏科学的认识和解读。因此，贯彻落实党的二十届三中全会的有关精神，必须首先对全过程人民民主作一科学的解析，以便真正理解怎样发展全过程人民民主。
一、全过程人民民主是民主理论和实践的重要创新
从民主到全过程人民民主，是中国民主理论和实践的新发展。
2019年11月，习近平总书记在上海虹桥街道考察时指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。”[2] 2021年7月1日，在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记强调，新的征程上，要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”[3]。2021年10月，在中央人大工作会议上，习近平总书记对全过程人民民主的理念和实践作出系统的阐述，指出“民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念”[4]。因此，必须发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主。党的十九届六中全会通过的第三个历史决议，把发展全过程人民民主作为习近平新时代中国特色社会主义思想的主要内容纳入“十个明确”之中。习近平总书记还指出：“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”[5]
党的二十大把发展全过程人民民主作为社会主义民主建设的中心内容，指出中国式现代化的本质要求之一，是发展全过程人民民主。到2035年发展的总体目标中，就包含了“全过程人民民主制度更加健全”。在未来五年，“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”[6]。党章中也写进了“全过程人民民主”。党的二十届三中全会强调“发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求”[7]，必须聚焦发展全过程人民民主，加强人民当家作主制度建设。
何为全过程人民民主？怎样理解和评价全过程人民民主？总体上概括，全过程人民民主的本质是社会主义民主，主体是全体中国人民，特点和优势在于全过程。这一民主模式把民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督贯通起来，使国家政治生活和社会生活的各个环节都能听到人民的声音、反映人民的愿望。这种全链条、全方位、全覆盖的民主模式，比某个环节上的民主要求更高，将进一步促进中国人民真正当家作主。但这个概括还需要展开，按照逻辑关系，一步步搞清楚什么是民主、民主的长处与短处、什么是两种民主形式，最后，搞清楚到底什么是全过程人民民主。
二、准确理解到底什么是民主
什么是民主？我们经常说的一句话是：“先民主，后集中。”这里所说的“民主”，指的是让人讲话。让人讲话就是民主。我们在领导工作中经常要求发扬民主，考察干部时了解某人有没有民主作风，其实都是指他是不是让人讲话，能不能听得进别人的意见。
但其实，这种界定和认识是不准确的。至少有两个误区，第一，把民主当成了作风问题。其实，民主首先是一种制度和机制，而不是作风。作风是从制度和机制派生出来对于领导干部行为、素质的要求；第二，把让人讲话等同于民主。其实，让人讲话只是一种自由，它是民主的前提条件，但不是民主本身。把民主理解为让人讲话，这是对民主的最大误区之一。
所谓民主，通常都解释为人民当家作主，这是对的。但是，人民怎么当家作主呢？这就必须有一套可以操作的制度和机制。如果没有这样的制度和机制，人民当家作主是不可能落到实处的。
归根结底，所谓民主，就其最基本的含义来说，是指一种按照预定的程序和规则，根据多数人的意愿，通过投票等方式作出决定的机制。无论何种制度，只要其赖以运行和充分体现的是这种机制，就是民主的；否则，就不算民主。把这种机制运用于党内，就是党内民主。运用于国家政治生活中，就是国家民主、政治民主。不管在什么国家、什么地方、什么范围内，也不管是选举领导人，还是决定重大事项，只要是按这种机制运作的，就是民主。把它固定化、制度化，就成为民主制度。
举个形象的例子。几十个人在同一个班级里学习，如果要决定全班的某个事项，比如说今天晚上全班是集体看电影，还是办舞会，还是自由活动？怎样决策呢？有四种办法：
第一种，仅仅由班长一人说了算。决策很快，效率很高。这叫什么制度或方式呢？往好里说，是“首长负责制”；往坏里说，是“家长制”；如果班长不听别人的意见，想干什么就干什么，甚至强迫大家去夜总会这类场所，不听就加以处罚，这就叫“专制独裁”。
第二种，班长让大家先发表意见，最后由他来拍板。这叫什么呢？按我们长期形成的观念，这叫“先民主，后集中”，通常也称为“发扬民主”，具有“民主作风”。但其实这并不是真正的民主。因为决策权仍然在一个人手上。发言、讲话的人再多，由于没有决策权，说得再多，也可能是白搭。最后拍板的那个人可以听，也可以不听。
第三种，全班同学先进行讨论，然后以某种方式进行表决，所有人都有同等的表决权，按少数服从多数的原则作出决定。这就是民主，既是票决民主，也是典型和标准的民主。
第四种，多数情况下会由班委会来决定。这就把直接民主转化成了间接民主。班委会在以不同方式征求了大家意见后，进行讨论和协商，然后作出决定。在班委会这个间接民主的层面上，可以表决，也可以不表决。如果意见一致或基本一致，不用表决的方式，那就是协商一致，可以叫协商民主。如果进行表决，那就是票决民主。
由此可见，只有按照预定的程序和规则，根据多数人的意愿，通过投票、协商等方式作出决定的，才叫民主。民主的本义，首要和主要的，是指一种机制和制度，其他如“民主精神”“民主作风”等，都是从制度派生出来的。
党的十一届三中全会以来，由于邓小平等老一辈革命家的大力推动，党内外已经充分认识到了制度建设的重要性。但是，在民主问题上，许多领导干部的脑子里，还是把民主当作作风问题，当作让人讲话的问题，没有抓住民主建设的本质、要害和关键。所以，如何加强民主的制度建设，还需要作出更大的努力。
三、以评职称为例来看民主的必要性和局限性
民主有很多长处，所以要发展民主。民主是对每一个人的利益、愿望和平等权利的尊重；民主能够在一定程度上集中多数人的智慧，提高决策的科学性；民主能够加强对权力和官员的制约和监督，防止独断专行，也对腐败构成一种威慑；在国际社会，民主的运用还有助于建立公正合理的国际政治经济新秩序。
但民主也有局限性，需要清醒认识。第一，民主只能保证程序合法，不能保证结果合理。在民主制度下，合理不合理两种可能都是存在的。第二，按民主制度办事，效率可能很高，但也可能很低。本来很简单的事情，很可能搞得越来越复杂。第三，无论作出什么样的决定，在磨合过程中，讨价还价的交易过程，甚至尔虞我诈的现象都是可能出现的。
进一步深入分析，民主的局限性其实就在于民主本身，而不是由其他什么原因决定的。第一，民主本质上其实只是一种观点、主张和背后各方利益的磨合机制。第二，民主虽然在一定程度上有利于科学决策，但它本身并不是一个科学决策的机制。第三，民主机制及其人人自由的前提，也为各种“恶”行的释放提供了一定条件。所以，对于民主，我们必须保持清醒的头脑，有全面的认识。
在这里，我以评职称为例来说明这个问题。我国现行的比较广泛采用的职称评审制度，是一种比较典型的民主制度。
我在中央党校和中央党史研究室工作时，都曾负责过职称评审工作。每次评完职称，都是“几家欢乐几家愁”。因此，评前评后，我都要做很多思想工作。
有一年评职称，一位有副高职称的同志申报正高。工作不错，成果也不少，但是投票结果，没有评上。公布后，本人很激动。我打电话让她来谈谈。这位女同志一见面就掉眼泪，然后就说自己的工作怎么怎么好，成果怎么怎么多，为什么没有评上？评审不公平，肯定有问题，等等。
我让她尽量说，等她说得差不多了，我就说了：“你的心情我很理解。如果我遇到这种事，也会很痛苦、很难受。所以，你可以放开哭，但哭完了，还得理理头绪到底是怎么回事。”
我说，“你平时的表现不错，工作做得很好，科研成果也很突出。如果让我一个人来定的话，我肯定就让你上了，你也一定会很高兴。但问题是，当你评上的时候，当你高兴的时候，别人会怎么想呢？他们肯定会问，凭什么让你上、不让别人上？甚至质疑背后有什么名堂。不管我怎么解释，大家都会认为不公正”。
那么，到底用什么方式来评审呢？这就有一个制度选择问题。如果由我一个人决定，是一种什么样的制度呢？往好里说，是首长负责制；往坏里说，是家长制；甚至还可以说是个人专断、独裁、专制。
这种制度和做法效率高、决策快，省掉了好多扯皮。如果我没有私心，客观公正，熟悉情况，而且很有水平，聪明睿智，那么，我一个人决定，比许多人聚到一起商量扯皮，要好多了。
但是，谁能保证我没有私心、没有私利呢？谁能保证我处理任何事情都绝对公平公正呢？哪怕我再聪明睿智，谁能保证我不会有任何失误呢？而且，事关众人的事，凭什么要由我一个人来决定呢？其他人的聪明才智到哪儿去发挥呢？
所以，这种首长负责制有长处，也有短处。它可以用于其他某些领域，如宪法规定“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”。但专业技术职务评定肯定不能用这种首长负责制。那用什么办法呢？这就是我们现在所用的、也是全社会用了几十年的——申报评审、投票表决。这种办法的本质是民主。在某种意义上，职称评定实际上是中国比较标准的一种民主制度。
每个人的专业技术职务，都是按这样的程序走下来的。你可以不满意，但是无论你我，都已经无法改变按此程序走下来的最终结果。你如果有意见，就要说明在全部过程中错在哪里。比如说，你认为不公正了，那么是谁不公正了？哪里不公正了？你认为有人出于私心或被拉关系没投你的票，你有什么根据？如真有根据，问题又来了：你是怎么知道的？谁告诉你的？因为按照规则，投票是无记名的，票数是保密的。你如果知道，本身就违规了。如果你不知道，那么到底是谁与你过不去呢？你想责怪，连责怪的人都找不到，何来追究？
讲了这一套机制和程序后，我接着说，“当然，按照这种程序评审出来的结果就绝对公正、绝对合理、一定是最佳结果吗？当然不是。比如你，没有评上，也许就证明了不是最佳结果。因为民主要求少数服从多数，但最先认识真理、最具辨识慧眼的恰恰是少数。多数决定的，往往都是经过磨合、妥协，能使多数人接受的结果”。
因此，民主制度的一个最重要特点，就是“只能防止最坏，不能保证最好”。最优秀的人才、最出色的成果未必都能被大家认识到。能被大家接受的，也许不一定是最优秀的。这就是民主制度固有的一个缺陷。
但是，民主制度也有个好处：可以纠错。因为它既然是制度，就不是一次性的，可以定时再来。像专业技术职务资格评定，可以一年一次或者两年一次。这一次，大家没有认识到你如何杰出，但下一次，也许你就很有希望了。所以不要灰心，希望继续努力，争取下一次评上。
我通过制度分析来做思想工作，很奇特，但入情入理，这位同志听了后，虽然感情上还有不痛快，但也无话可说了。在后来的评审中，她终于很自然地评上了正高，并作出了新的成绩和贡献。
当然，对于有缺陷的民主制度要不要加以改进呢？要。所以，后来我设计了一套新的评奖、评职称的办法，叫“实名制量化打分办法”，效果很好，有效地杜绝了拉票拉关系的现象，也提高了评审工作的科学化水平。
四、准确界定和运用两种民主形式
传统的、标准的民主形式，主要是靠票决，用票数说话，但如上所说，票决也是有缺陷的。怎么弥补这种缺陷呢？那就要发挥协商民主的作用了。
票决民主和协商民主已经成为中国特色社会主义民主的两种形式。但是，迄今对这两种民主形式的称谓还未必很准确。
所谓票决民主，是人民通过选举、投票行使民主权利的一种形式。如人民代表大会通过投票选举或决定国家机关工作人员，经投票表决通过宪法、法律和各种决定等，都是票决民主。
有些专家把这种民主形式称为选举民主，这是不准确的。因为投票并不都是选举，还包括通过法律、决定重要事项等。宪法第六十二条规定的全国人民代表大会的16项职权，只有6项是选举或决定国家工作人员，其中的“决定”其实也不是选举，而是表决通过。其他10项，都不是选举，而是票决。如（一）修改宪法；（二）监督宪法的实施；（三）制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；（十）审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；（十一）审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；（十二）改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定；（十三）批准省、自治区和直辖市的建置；（十四）决定特别行政区的设立及其制度；（十五）决定战争和和平的问题；（十六）应当由最高国家权力机关行使的其他职权。所以，不能把这种民主形式称为“选举民主”。
2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”[8]这里讲到两种民主形式，就没有使用“选举民主”这种不准确的称谓。
所谓协商民主，简言之，就是通过协商达成一致、作出决定。用书面语言来描述就是一种在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。
为什么在票决之外还要有协商？因为通过协商，可以使有关各方能够更多地了解情况，分析利弊，缩小分歧，统一认识，使票决的结果更加科学合理，能为更多人接受。
协商民主实际上有广义和狭义之分。从广义来说，协商民主体现在我国政治生活的方方面面。凡在决策过程中，对国家政治、经济、文化、社会、生态文明等建设的重大事项，进行不同形式的协商，都可以称为协商民主。从狭义来说，由多党合作和政治协商制度，特别是人民政协体现和实施的政治协商制度，是最具代表性的一种协商民主。
党的二十大强调“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”，必须“完善协商民主体系，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，健全各种制度化协商平台，推进协商民主广泛多层制度化发展”[9]。
党的二十届三中全会要求“健全协商民主机制”，“完善协商民主体系，丰富协商方式，健全政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商制度化平台，加强各种协商渠道协同配合。健全协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，完善协商成果采纳、落实、反馈机制”[10]。
落实这些要求，还需要研究和解决很多问题。比如，特别需要注意的是，协商民主不能代替票决民主。该票决的必须票决，特别是宪法规定的选举和决定的事项，不应该改为协商决定。
即使协商民主，最后还是有一个谁来拍板的问题。如果大家意见明显一致，或基本一致，主持讨论的人集中大家意见后，宣布某种决定，这是可以的，并不违背民主原则。如果遇重大事项，先协商，然后再票决，两种形式结合，这是比较郑重和比较理想的。但如果尽管意见纷纷，最后还是由一个人作决定，这只能算首长负责制，至少协商不充分。如果超出首长负责制的范围，把本该由集体决定或投票决定的事，都改为由个人决定，这就隐含着个人专断的危险，必须加以防止。
五、正确理解和建设全过程人民民主
全过程人民民主，顾名思义，不是仅仅在某个环节上实行集体决策、人民作主，而是进一步在全过程上实现人民参与、人民发言、人民作主。习近平总书记指出：“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”[11]
对全过程民主首先要正确理解，不能把它等同于全过程听取意见。不能以为全过程听取了意见，就是实现了全过程民主。全过程听取意见，并不是民主的本义。听取意见固然很好，这比不听取意见或者听不进别人意见要好得多。但如前所述，民主并不是仅仅听取意见。
关键是，在这个过程中，有没有在哪个环节通过平等投票的方式，按少数服从多数的规则作出决定。如果仅仅是听取了很多意见，最后还是个人拍板，即所谓“先民主，后集中”，没有以票决的方式作出决定。只能说广泛听取了意见或者是进行了民主协商，但并不能说这就是民主，更谈不上实行了全过程民主。
当然，在决定某个事项的全过程中，不可能每个环节都进行票决。如果每个环节都要进行投票表决，那就什么事情都干不成了。事实上，任何国家都做不到在每个环节上都由人民作主，实行集体决策。我们只要在最重要环节上进行了票决，其他环节就可以采取其他方式，特别是发挥协商民主的作用，通过听取意见和民主协商，使更多的人能发表意见，这就为票决作了充分的准备，也补充了票决民主的缺陷，使最终票决的结果更加科学。这样的过程就可以称之为全过程民主。所以，所谓全过程民主，实际上，是票决民主加协商民主，再加上党的群众路线，广泛调查研究，多方听取意见等，即票决民主＋协商民主＋群众路线＋广泛调查研究＋多方听取意见＝全过程人民民主。
这种全链条、全方位、全覆盖的民主模式，比某个环节上的水平更高，要求也更高。由于我们党在长期的革命、建设、改革开放过程中，形成了民主集中制和群众路线的优良传统，把这些传统融合进中国特色社会主义民主制度中，我们的全过程民主就能把民主建设提高到新的水平。
全过程民主，在不同的领域和范围，有不同的要求和特点。在国家行政机关，按照宪法规定，主要实行首长负责制，同时也要坚持民主集中制原则，坚持党的领导。在人大，会比较多地实行票决民主，投票选举国家工作人员，投票通过法律和决定重大事项。但在票决之前，要坚持协商民主，以多种方式广泛协商、听取意见。人民政协，除了协商，也会有各种票决事项，但政协的票决不具有国家政权作出决定并要强制执行的性质。人民政协更多地要采取协商的方式，要充分发挥协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，坚持团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。
我国人大制定法律，都要经历非常规范的一系列过程。在我看来，这就是比较典型的全过程人民民主。因为这里面的关键环节必须票决，但很多环节都要广泛听取各方面意见。很多问题要进行协商，把协商融进了民主决策的过程。
党的二十大把发展全过程人民民主作为社会主义民主建设的中心内容，围绕“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”[12]作出了一系列部署，提出了一系列要求。
党的二十届三中全会要求“坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度。健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，完善监督法及其实施机制，强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督。健全人大议事规则和论证、评估、评议、听证制度。丰富人大代表联系人民群众的内容和形式。健全吸纳民意、汇集民智工作机制”[13]。
同时，还要健全协商民主机制，完善协商民主体系，丰富协商方式，健全协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，完善协商成果采纳、落实、反馈机制。健全基层民主制度，完善基层民主制度体系和工作体系，拓宽基层各类组织和群众有序参与基层治理渠道。
贯彻落实党的二十届三中全会精神，就要坚决把这些部署和决策落到实处。关键是，不要误以为全过程听取意见就是实现了全过程人民民主。如果仅仅是全过程听取意见而忽略了票决民主、协商民主的整体性建设，那就不是提高了民主化程度，而是大大降低了中国民主的质量和水平。
按照党的二十届三中全会的精神，进一步发展和完善全过程人民民主，必须在民主决策的全过程、全链条上发力，进一步发展和完善票决民主、协商民主，认真执行党的民主集中制原则和群众路线，深入了解民情民意，广泛听取各方意见，进一步提高人民群众的参与度，使人民当家作主的本质要求落到实处，使中国特色社会主义的民主政治不断得到提升和发展。
注释：
[1][7][10][13]中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定[N].人民日报，2024-07-22(01).
[2]习近平关于尊重和保障人权论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2021：25.
[3]习近平.在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话[M].人民出版社，2021：12.
[4][5][8][11]习近平谈治国理政：第4卷[M].北京：外文出版社，2022：258，261，260，260-261.
[6][9][12]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022：25.
【李忠杰：长安街读书会成员、原中央党史研究室副主任】
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