美国在经贸与科技领域对华立法趋势及影响

拜登政府上台以来，基本延续了特朗普政府对华竞争战略，并强调通过对美国国内进行投资来打造一个“更加强大的美国”，以扩大美国对华竞争优势。为此，美国行政机构与立法部门配合，将在美国国会两院长期拉锯的《投资美国法案》《无限边疆法案》《美国芯片法案》《2021年战略竞争法案》和《2022年美国竞争法案》等整合为《基础设施投资与就业法案》《芯片和科学法案》《2022年通胀削减法案》，初步奠定了美国对华经济与科技竞争的立法框架。2023年12月，美国国会众议院中国事务特别委员会（下称特别委员会）公布有关中美经贸关系的战略报告——《重置、预防、建设：赢得美国与中国共产党经济竞争的战略》（下称《战略》），其中提出了近150项立法政策建议，涵盖“重置美国与中国的经贸关系”“阻止美国资本和技术向中国流动”和“投资于技术领导力并与盟友合作建立集体经济韧性”等对华经贸与科技竞争的内容，寻求从根本上改变两国在贸易、投资和商业领域的往来模式，体现了美两党对华政策的高度共识，将成为未来几年美国国会对华立法的重要方向。

历史上，美国在大国竞争中一直强调“从实力地位出发”，总是凭借实力优势欺压别国。如今，面对国家实力相对下滑的现状，拜登政府在《临时国家安全战略方针》中明确指出，“美国必须恢复持久优势以便能够基于强大实力迎接当前挑战。”美国国会对此持相同的看法，共和党众议员加拉格尔在谈到美国对中国的战略竞争时也强调：“至少在短期内，硬实力是我们对华竞争最重要的筹码。我认为，加强对华威慑力的最好方式是通过强有力、明智的投资提升硬实力。”正是基于这样的共识，美国两党能够在一定程度上弥合彼此的分歧，先后通过《基础设施投资与就业法案》《芯片和科学法案》《2022年通胀削减法案》。上述法案在一定程度上体现了拜登政府打造一个“更加强大的美国”的初衷。

第一，重建美国基础设施。根据《基础设施投资与就业法案》，美国政府将投入约1.2万亿美元对国内基础设施进行现代化改造，其中5500亿美元为财政预算外的额外支出，用于修建道路、桥梁、港口、机场、铁路、互联网和移动互联网、清洁能源等领域的基础设施。美国希望通过改善基础设施，建成世界上“最好、最安全的道路、铁路、港口、机场”，维护美国的世界领导地位。2021年11月，拜登在签署《基础设施投资与就业法案》时表示，希望这一刻能够成为“美国开始赢得21世纪竞争的时刻”。

第二，加强美国先进制造业，重点扶持半导体产业和新能源产业的发展。拜登政府推动《芯片和科学法案》的初衷是“促进美国半导体的研究、开发和生产，在从汽车到家用电器再到国防系统等一切基础技术领域，确保美国的技术领先地位”。根据这一法案，拜登政府将为包括高通、英特尔在内的半导体企业在美国投资建厂提供527亿美元的补贴，并为这些企业额外提供240亿美元的税收抵免。在新能源产业领域，《基础设施投资与就业法案》已经做了部分铺垫，该法案拨款75亿美元在美国建立全国性电动汽车充电网络，包括沿高速公路走廊部署充电桩、并在社区内为居民生活、工作和购物提供充电设备，并拨款450亿美元用于能源领域关键新兴技术创新。《2022年通胀削减法案》则重点规划了对美国新能源产业的投资和税收减免。该法案将太阳能投资税收抵免延长了10年，并计划在核电领域投资300亿美元，投资120亿美元用于电动汽车激励措施，370亿美元用于与新能源产业相关的先进制造业。

第三，加大对科技研发的投资力度。《芯片和科学法案》计划投资610亿美元用于支持美国国家科学基金会的基础和早期研究、美国大学的科研活动以及在美国建立完整的STEM（科学、技术、工程和数学）教育和培训体系。该法案还计划投资200亿美元，用以在美国国家科学基金会设立一个技术、创新和伙伴关系理事会，专注于半导体和先进计算、先进通信技术、先进能源技术、量子信息技术和生物技术等领域；计划投资100亿美元用于美国商务部国家标准与技术研究院的基础与应用研究，推动该部门在人工智能、移动通信和网络安全等领域的研究，以维护美国在科学与工程领域的领先地位；另有100亿美元用以投资建设美国各地的区域创新和技术中心。

上述法案构成了拜登政府对华贸易与科技竞争的基本框架，但美国国会、特别是国会内的共和党人并不完全认可拜登政府的相关做法和理念，认为拜登政府做得还不够多、不够快。美国国会对拜登政府的不满与批评主要集中在以下几个方面：一是拜登政府未能有效管控美国对华投资，导致大量美国资本投向了与中国军事和科技发展相关的企业。二是中国政府的财政补贴政策使得中国企业在国际市场倾销商品，导致美国相关企业濒临破产边缘，而拜登政府并未采取有效对冲的措施。三是美国出口管制政策过于宽松，包括商务部向华为授予了大约70%到75%的销售许可。四是拜登政府对基础研究和技术开发投入不足，2021年《芯片和科学法案》在国会通过后，政府几乎从未对基础研究与开发进行拨款。五是美国的高科技移民制度混乱不堪，难以有效吸引人才。

2022年美国中期选举后，共和党赢得对美国众议院的主导权。为改变拜登政府对华竞争的“软弱”态势，协调众议院不同委员会的行动，以制定更为全面和统一的对华立法行动，共和党内鹰派提议成立了两党共同参与的“美国与中国共产党战略竞争特别委员会”，并在2023年12月推出了有关调整中美经贸关系的战略报告——《重置、预防、建设：赢得美国与中国共产党经济竞争的战略》，完整勾勒了美国国会未来对华立法趋势。

《战略》长达53页，涵盖了近150项立法政策建议，内容涉及层面之广前所未有，主要包括重置中美经贸关系、强化对华科技竞争以及加强供应链韧性。

一、重置中美经贸关系

特别委员会认为，给予中国永久正常贸易关系地位并没有给自身带来预期的好处，中国也没有出现美国所期待的结构性改革，反而让美国失去了对中国经济的影响力。中国还对美国国家和经济安全、金融稳定和价值观构成直接威胁，美国必须重新设定与中国的经济关系条款。

第一，确定重置中美经贸关系的重点方向。一是将中国移至新关税栏以强化美国对华经济影响力。二是确保美国与第三方国家的现有贸易协定受到强有力的原产地规则限制，防止中国利用美国的贸易伙伴作为后门获得进入美国市场的优惠政策。三是与盟友和伙伴合作，围绕中国的产业补贴、对国有企业的支持以及非市场经济政策和做法向世贸组织提起诉讼。

第二，提高美国公司在中国投资的透明度。一是制定并利用相关立法，要求美国跨国公司披露与其在中国业务相关的主要风险及对中国市场准入变化的预期。二是要求这些公司披露与中国的重大联系包括供应链、来自中国的利润以及公司对突然失去中国市场准入的承受能力。三是要求美国金融稳定监督委员会定期向国会提交报告，披露美国公民持有的所有与中国有关的资产总量并说明其对美国金融体系构成的风险。

第三，评估并准备应对未来与中国潜在冲突对经济、金融和工业领域可能造成的影响。特别委员会建议设置一个协调办公室，负责评估冲突风险和制定经济安全战略，评估美国供应链韧性面临的风险，制定有效应对相关威胁的政策。要求美联储对美国各大银行进行压力测试，评估其在多大程度上能够承受失去中国市场带来的压力，以及美国与盟友对中国实施制裁对美国金融市场可能造成的影响。

第四，采取综合行动减少美国对中国技术研发和制造供应链的依赖，并阻止中国对美国企业和个人进行所谓“经济胁迫”。一是利用《1962年贸易扩展法》第232条，对来自中国的产品或相关组件进行审查。二是对来自中国的相关半导体产品征收进口关税，防止中国主导传统芯片产业，遏制中国对全球经济的影响力。三是力促《2022年保护美国知识产权法案》落实，如经美国商务部查实，确定外国竞争对手实体或与该实体有关联的个人盗窃美国知识产权，国会应授权商务部将其列入“实体清单”。四是制定相关法律，阻止中国对美国公司、个人、公职人员以及合作伙伴进行所谓“经济胁迫”。

第五，防止美国对中国先进技术形成依赖，保护美国市场免受中国技术影响。美国国会担心，如果中国开发的技术在美国国内市场得到广泛应用将对美国国家安全和数据保护构成重大风险，并威胁美国的长期技术竞争力。建议在能源部设立国家技术竞争力分析中心，对关键和新兴技术生态系统进行分析。授权总统禁止由外国对手拥有、控制或开发且对国家安全至关重要的技术产品和服务进入美国市场。颁布相关法律，强制外国对手控制的社交媒体平台如TikTok从美国撤资。防止美国政府资金用于购买中国研发的生物技术和服务等。

二、强化对华科技竞争

强化对华科技竞争是未来美国国会涉华立法的重中之重。美国国会在科技竞争领域的立法集中在以下五个方面。

第一，对冲中国的产业政策。《战略》认为，中国的产业政策使中国的技术研发偏向于让中国公司获益，为了对冲这一政策，美国应制定一揽子税收激励政策，适当调节和控制公私融资以及基础研究资金，以促进国内先进制造业发展。基于此，美国应加大对创新和战略部门的投资，并制定税收优惠政策以鼓励美国私人对这些部门的投资。具体而言，一是加大对美国国家科学基金会、美国国家标准与技术研究院和美国能源部科学办公室的资助，尤其是重点资助对美国国家安全和供应链安全有重要影响的技术。二是设立并全额资助“关键技术产业基金”，用于在美国建立或扩大先进的研发基础设施。三是制定全球技术标准，确保美国在人工智能领域保持世界领先地位。四是建立政府部门与相关机构的协调机制，为能够应用于国家安全领域的早期资本密集型新兴技术提供资金。五是鼓励私营部门投资能够应用于国家安全领域的关键技术与新兴技术。

第二，加大与中国在技术领导地位和吸纳优秀人才方面的竞争。《战略》呼吁美国国会制定人才战略，通过以下方式吸纳更多从事关键和新兴技术研发的全球优秀人才来美国服务：一是通过立法吸纳来自“五眼联盟”、美日印澳“四边机制”和北约相关国家的人才，这些人才需具备关键和新兴技术背景且正在从事由国防部或其他国家安全机构资助的项目。二是放开对来自“五眼联盟”国家人才的美国技术共享限制。三是扩大签证安全检查程序，防止外国对手利用美国的开放系统非法获取美国技术和技术知识。四是更新劳工部相关职业清单，增加对国家安全和新兴技术至关重要的职业。

第三，限制美国对与中国军方、关键技术部门等相关实体的投资。一方面，通过立法全面禁止投资被美国政府列入“实体清单”“未经核实清单”“军事最终用户清单”和联邦通信委员会“威胁国家安全名单”的实体，包括这些实体的子公司和母公司或控股公司；另一方面，以2023年8月拜登总统签署的关于“对华投资限制”的行政命令为基础，将美国对中国关键和新兴技术、军事能力以及在“十四五”规划中计划主导的技术部门的投资限制编入法律。

第四，加强出口管制，限制关键和新兴技术流向中国任何实体。《战略》认为，美国当前的出口管制规则难以适应技术快速变化的形势。为扭转这种情况，美国应向商务部工业和安全局提供更多资源，确保该机构得到足够的人财物支持。一是更新最终用户审查委员会的审议程序。二是扩大商务部工业和安全局权力范围，以裁定军民两用开源技术带来的风险。三是以美国商务部2022年10月7日颁布的半导体出口管制新规为蓝本，对流向外国对手的特定技术采取“全国”管制。四是要求行政部门迅速对外国对手的关键和新兴技术进行一般控制，包括但不限于人工智能、量子技术、生物技术、先进材料、光学和传感、先进能源研究和天基技术。五是要求美国商务部制定“云计算”最终用途规则，以限制美国技术公司向外国对手提供超过特定计算阈值的先进云计算集群。六是要求美国国务院与商务部协调，通过“敏感技术多边行动”机制与盟友一起扩大对新兴与关键技术的多边管制等。

第五，给予美国外国投资委员会（CFIUS）更多权力和工具，使其能够对来自中国的入境投资进行有效评估。特别委员会建议修订《2018年外国投资风险审查现代化法案》，赋予美国外国投资委员会必要的法律权力、授权、资源，以应对“中国对美国技术的威胁”，包括扩大《外国投资风险审查现代化法案》中“关键技术”的定义，扩大美国外国投资委员会管辖的敏感场所名单以涵盖所有军事设施、公认的情报场所、国家实验室、国防资助的大学附属研究中心及关键基础设施场所等。

三、增强供应链韧性

《战略》认为，中国越来越多地利用其市场、技术和对关键矿产的控制权，向美国及其盟友施压；中国在这些领域的影响力将削弱美国的竞争力，并给美国的军事工业和关键与新兴技术发展甚至民生领域带来更大风险。鉴于此，美国应加强与盟友的贸易和技术合作，通过促进与盟友更加紧密的一体化，在减少关键供应链对中国依赖的同时，建立有弹性的供应链，提高美国与盟友的经济韧性。

第一，与盟友和民主伙伴签订更强有力的原产地规则和高标准贸易协定以维护自身经济安全，同时谋求在国际组织中占据主导地位。《战略》建议，一方面，需要制定积极的经济议程以鼓励盟友与美国合作，重点推动与英国、日本及中国台湾的全面双边贸易协定；以《美墨加协定》的高标准为出发点，确保中国无法利用美国市场的准入优惠；与盟友和伙伴就数字贸易和数字经济进行谈判，达成强有力的、包容的、前瞻性和可执行的贸易规则。另一方面，支持和鼓励更多美国公民在国际组织特别是国际金融机构和制定国际技术标准的相关机构任职，对冲中国影响力。

第二，制定一揽子投资、监管改革和税收激励措施，减少美国供应链对关键矿产的依赖。一方面，通过立法授权建立并划拨关键矿产弹性资源储备基金，使美国生产商免受关键矿产价格波动和中国在关键矿产供应链中主导地位的影响；允许更多美国公司进入采矿业，寻求占有波动性高、美国国内产量低且依赖从中国进口的关键元素，降低市场波动和中国公司涌入市场的风险。另一方面，通过多元化和安全的供应链，确保美国国家安全所需的关键矿产和材料来自国内和所谓“友好国家”。国会应与行政部门和美国贸易代表办公室合作，提升关键矿产以及对美国经济和国家安全至关重要的其他资源的供应链韧性。此外，美国还应扩大“矿产安全伙伴关系”，与盟友和合作伙伴制定有利于关键矿产供应链安全的相关贸易协定。

第三，减少在医疗产品供应链方面对中国的依赖。《战略》认为，中国在活性药物成分和其他前体化学品的生产以及医疗器械和设备的价值链中占据全球市场主导地位。美国对在这些领域严重依赖中国深感担忧，认为如果中国将美国对其药品供应链的依赖武器化，将对美国消费者的健康产生严重影响。为摆脱这种依赖，《战略》提出了如下建议：一是授权美国食品和药物管理局制定一份在美国广泛使用的主要药品清单并建立一个数据库跟踪这些产品的供应链，分析这些产品对中国的依赖度。二是与除中国之外的贸易伙伴进行药品贸易协定谈判，以减少美国在医疗和药品方面对中国的依赖。三是在制药行业建立值得信赖的贸易伙伴网络以促进活性药物成分的替代来源，增强制药和医疗用品供应链韧性。四是建立“买美国货”的医疗试点计划，要求联邦资助的卫生系统只能购买由美国或盟国生产的药品和基本医疗设备。五是对中国医疗器械制造商的商业行为发起调查，以确定这些行为是否威胁美国的国家安全。

第四，夺回在全球投资与发展领域的主动权。《战略》认为，中国在全球供应链中的优势地位缘于“一带一路”倡议的实施，建议美国迅速采取补救措施，扩大美国的全球发展和战略投资工具箱。一方面，对美国国际开发金融公司进行改革，通过其减少受援国对中国的依赖，加大对国家安全战略领域如关键矿产、电信、运输和港口以及能源的投资；另一方面，对美国进出口银行进行改革，要求其将债务违约率上限从2%永久提高到4%，以扩大风险承受能力，同时调整其转型出口计划，扩大转型出口领域以便囊括云服务，关键矿物和稀土元素的开采、浓缩、分离、精炼和合金化等。此外，特别委员会还要求美国贸易和发展署、国际开发署和其他相关发展机构增加发展援助和融资，重点关注最容易受中国影响的国家。

虽然特别委员会本身并非立法机构，也不是众议院常设委员会，但该委员会由美国国会众议院两党关注对华政策的议员组成，其所提出的立法倡议，基本上体现了两党多数议员的共同政策和价值取向。上述立法倡议会有相当大部分在美国国会成案并获得通过，将在科技与经贸领域对中国造成新的冲击和影响。

首先，美国对华科技竞争的范围和烈度呈扩大与上升趋势。《战略》基本上与美国行政部门的对华科技竞争战略相吻合：一方面要让美国在科技领域发展得更快，另一方面要限制中国在科技领域的发展。无论是国会拨款资助美国国家科学基金会、能源部科学办公室，建立全额关键技术产业基金，还是通过税收豁免鼓励私营部门投资关键与新兴技术，抑或实施人才战略，促进关键与新兴技术的研发，都是要壮大美国对华竞争的科技实力，确保美国在关键与新兴技术领域对华竞争优势。加强出口管制、限制关键和新兴技术流向中国任何实体，修订2018年《外国投资风险审查现代化法案》，赋予美国外国投资委员会更广泛的法律权力，特别是扩大“关键技术”的定义和美国外国投资委员会的管辖范围以及限制美国投资者对中国关键与新兴技术企业的投资，都是要迟滞中国科技发展和科技创新的步伐。通过加大对新兴技术研发的投入和争夺全球高科技人才，确保由“美国或盟友控制关键和新兴技术的制高点”，被特别委员会主席加拉格尔和特别委员会民主党首席议员克里希纳莫蒂视为美国对华战略竞争的“中期目标”，而且是实现美国战略“长期目标”——维持“美国国际领先地位”的最重要前提。

其次，美国国会给中美正常经贸往来设置了更多障碍，中美经贸关系将面临更多困难。长期以来，美国政界一直在指责中国违反世贸组织规则。2024年3月29日，美国贸易代表办公室发布《对外贸易壁垒国家贸易评估报告》，诬称中国“以国家为主导的非市场经济和贸易方式继续影响着其产业政策，并为中国公司提供不公平的竞争优势”。在美国国会，取消中国永久正常贸易关系地位的呼声甚嚣尘上，共和党参议员汤姆·科顿和众议员吉姆·班克斯在过去三届国会上都曾就此提出立法草案。值得注意的是，取消中国永久正常贸易关系地位的主张在共和党内得到广泛支持，美国前总统特朗普也曾公开表态，赞成取消中国的永久正常贸易关系地位。尽管上述主张在美国国会尚存在一定争议，但对中国的永久正常贸易关系地位进行年度审查的主张已经被两党越来越多的议员所接受。美国国会民主党人也热衷于将提高关税作为迫使中国改变政治经济政策的一种手段。可以预见，美国国会在贸易领域对中国的立法趋势，将给中美贸易制造更多的麻烦和障碍。此外，在美国国会推动下，美国可能会与盟友一道，在世界贸易组织框架内就政府补贴、对国有企业的支持以及所谓的非市场经济做法对中国发起全面诉讼。

第三，美国与盟友合作增强供应链韧性，不仅会给中国制造业带来消极影响，还将加剧部分地区地缘政治的紧张关系。特别委员会建议更新贸易普惠制，单方面降低来自约120个发展中国家（包括一些与中国构成竞争关系的国家）部分进入美国产品的关税，使美国与享受普惠制国家之间的经济联系更加紧密，同时导致更多中国国内的制造业向享受美国普惠制的国家转移。无论是未来美国国会对关键矿产“原产地”的严格限制，还是拜登政府围绕“清洁能源革命”推出的关键矿物战略，都必将使关键矿物成为地缘政治博弈的重要内容，并加剧针对关键矿物资源国家和地区的大国竞争。

第四，“一带一路”倡议将面临美西方更为激烈的竞争和打压。根据特别委员会的立法倡议，美国“国际开发金融公司”（DFC）的发展融资可以成为美国在其他高风险市场中，为发展中国家提供的替代中国的商业方案，也会让一些发展中国家产生利用美国对冲中国影响力的想法或冲动。而且，新的国会立法会授予行政部门更多资金、确立更明确的目标，再加上拜登政府与盟友和伙伴内部协调的改善，以及美国拥有的巨大技术资产，可以为数字丝绸之路提供替代方案，在这个领域中国面临的竞争和打压可能会更加激烈。

特别委员会提出的未来立法倡议，是美国对华遏制战略下的产物，体现了美国朝野甚至是整个美国战略界对华竞争和打压的战略目标，即确保未来几十年美国在世界的霸权地位。美国加大在科技研发领域的投入无可厚非，但遏制中国发展的心思和套路并不能让美国发展得更好。如果按照美国近年来的一贯做法，以及特别委员会在经贸和科技领域的立法方向，美国将在很大程度上背弃自二战结束以来亲手建立的国际规则和秩序，也必将对其自身经济造成反噬。可以预见的是，如果中美之间完全断绝经济关系，美国经济影响力必会不断弱化。