海外智库观察252：关于联合国人工智能蓝图的思考

2024年8月29日，布鲁金斯学会发布其治理研究和技术创新中心杰出访问学者Cameron Kerry撰写的文章《联合国人工智能蓝图的好、不好和丑陋（The good, the not-so-good, and the ugly of the UN’s blueprint for AI）》。文章指出，广泛的利益相关者已经积极提出了人工智能相关政策，并基于联合国人工智能高级别咨询的报告指出了该报告的优点、不足以及改进之处。

首先，作者指出，人工智能（Artificial Intelligence, AI）政策中心在全球各地蓬勃发展，多个国家行为体和政府间组织积极制定AI战略。在国家行为体层面，自2017年以来，加拿大成为了首个宣布国家级AI战略的国家，并推动了七国集团（Group of seven, G7）通过“人工智能未来的共同愿景”，如今至少有70个国家制定了AI战略。在政府间行为体层次，几乎每个多边组织都发布了AI政策声明，比如欧洲委员会在2024年成了首个人工智能条约、非洲联盟的部长出台了一项人工智能战略和《非洲数字协议》。G7建立了全球人工智能合作伙伴关系（Global Partnership on AI, GPAI）以实践负责任的人工智能原则，并最终吸纳了29个政府和国际专家的参与。经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development, OECD）在2019年通过了伦理原则，并建立了观察站跟踪各国政策和人工智能事件。在联合国内部，国际电信联盟自2017年以来，每年都召开了人工智能促进善治峰会，联合国教科文组织（UNESCO）在2022年通过了人工智能伦理建议。人工智能全球治理的广泛发展引发了联合国的关注，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯提议通过全球数字契约来为AI治理奠定框架，并成立了高级别AI咨询机构以研究相关议题。联合国的努力推动了人工智能全球治理朝着更为集中的方向发展，具体表现为：其一，G7推出了“广岛进程高级AI系统国际行为准则”，该准则在2024年5月2日获得了一个不断扩大的由53个国家组成的“广岛进程友好小组”的赞同。其二，OECD和GPAI通过合作整合了资源，并与更多国家在人工智能工作上展开合作。其三，2023年10月，在英国召开的人工智能安全峰会以及随后的首尔峰会催生了多个“人工智能安全研究所”，以开发新兴AI模型的测试和监控机制为主要工作内容。此外，多个国际标准制定组织，尤其是电气与电子工程师协会（Institute of Electrical and Electronics Engineers, IEEE）和国际标准化组织（International Organization for Standardization, ISO）已经通过了许多针对AI的技术标准。

其次，作者指出，尽管报告中有益的部分强调了联合国在促进全球AI利益分配方面不可或缺的角色，但这份报告在建议联合国秘书处在AI政策中扮演何种角色时偏离了其初衷。具体而言，第一，报告得出的“存在人工智能全球治理的赤字”结论有失偏颇。作者认为，尽管当前只有G7的成员国参与了所有的国际治理机构，但并不意味着其他的国家并没有参与人工智能全球治理，比如G7在召开峰会时邀请了非洲联盟以及其他国家的领导人，使得非G7成员国间接地参与治理议程；OECD、GPAI、广岛友好小组以及参与“布莱切利宣言”的许多成员国来自全球南方。第二，尽管报告认为人工智能全球治理必须实现“全球范围内”的全面覆盖，但报告并未明确界定人工智能全球治理的概念，且全球合作并不能替换全球治理的概念，因为当前诸多合作框架和项目表明，人工智能领域的全球合作已经达到了高度成熟的水平，但全球治理与全球合作的边界仍未明确。第三，虽然联合国的报告明确指出了人工智能治理中存在空白，但并未具体说明哪些功能尚未得到执行。第四，尽管联合国报告旨在构建的“多中心治理”模式具有灵活性，但其报告中拟采取的措施则旨在将联合国构建为人工智能全球政策的制定者，扭曲了联合国作为人工智能全球治理促进者的原始定位。此外，作者还指出，现有的多边治理系统远比联合国报告中提出的蓝图能更好地实现联合国想实现的人工智能全球治理敏捷性、网络化和灵活性的目标。

最后，作者指出，联合国在推动人工智能全球治理上不应旨在建立上层建筑，而应专注于促进各国人工智能的获取和能力建设，同时利用新兴的全球治理举措网络的敏捷性和灵活性。联合国大会应关注联合国在扩大准入和能力方面的关键作用，而不是像联合国咨询委员会报告草案中所提议的那样涉足管理人工智能风险和安全或调整国家人工智能政策和法律。