顶层设计将形成“1+3”的政策体系。视觉中国/图
人们在享受社会公共服务的同时也在不断产生各种各样的公共数据，从一座城市的水、电、气到经济运行数据，涵盖教育、医疗、社保、交通等各方面。
此前，出于对公民个人信息安全的顾虑，庞大的公共数据处于沉睡状态。
2024年10月10日，国家数据局局长刘烈宏在国新办新闻发布会上详细解释了《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》（下称“意见”）。这也是首次在中央层面对公共数据资源的开发利用划定方向。
多名受访者对南方周末记者表示，意见的出台，解决了长久以来各地对于公共数据不懂用、不敢用的困惑，给数据产业吃下了一颗“定心丸”。
《意见》出台两天后，国家数据局、国家发展改革委相继发布了关于公共数据利用开发的两个配套文件的征求意见稿，分别是《公共数据资源登记管理暂行办法》（下称“登记管理暂行办法”）和《公共数据资源授权运营实施规范》（下称“授权运营实施规范”）。
《登记管理暂行办法》解决的是“谁来登记、登记什么、怎么登记”的问题。《授权运营实施规范》解决的是谁能运营公共数据的问题。
两份文件均由国家数据局起草完成。国家数据局还将与国家发展改革委共同制定公共数据的价格政策文件，与《意见》共同形成“1+3”的政策体系。
数交数据经纪（深圳）有限公司法律顾问、广和律师事务所律师丁振赣就曾在2023年12月向国家数据局负责人做过汇报。他说，出台公共数据政策前，国家数据局曾密集走访多地的数据交易所。
“这次关于公共数据开发利用的顶层设计，让数据产业的发展迈出相当大的步伐。”他对南方周末记者说。
摸清家底
国家数据局数据资源司司长张望回应媒体时表示，建立资源登记制度，一方面是摸清家底，搞清楚手上有什么数据、数据在哪儿。另一方面有利于建立高价值数据发现渠道，促进供需对接。
说到登记，不免让人联想到房产登记。公共数据登记是否也能像房子一样明确产权？
“‘登记’与‘确权’不是完全相同的概念。”华东理工大学法学院院长彭德雷对南方周末记者说，登记管理侧重于数据资源的登记和分类，是实现数据确权的一种手段，为数据确权提供基础信息和依据。
数据交易网创始人张瑶也认为，登记管理与数据确权有本质不同，前者侧重对事实的记录，后者是法理层面的明确。且确权具有唯一性，而登记却允许多主体共同登记或双方协商一致后由单独主体提出登记申请。
当前，国家知识产权局主导开展数据知识产权登记的试点工作，涵盖通过公共数据开发利用所产生的数据产品，更多指向产品的应用层面，而《意见》更多侧重原始数据层面。
谁拥有公共数据？尽管国家数据局没有明确将登记管理与产权确定挂钩，但公共数据资源的持有者、授权开发及运营者均可登记，则在侧面承认了公共数据的持有权、加工权、运营权。
丁振赣表示，站在律师或会计师的角度，做了公共数据资源登记，就可以作为认可该数据资源权属的重要凭证，“律师可以直接适用登记的结果出具法律意见”。但他也认为，登记只能解决当前数据资源开发利用过程中的部分权属问题，如持有权和加工经营权，难以涉及到数据要素产业发展中衍生的其他衍生性权利。
《登记管理暂行办法》也明确了由各地数据主管部门来设立或指定事业单位提供登记服务。涉及国家机关、央企的公共数据资源登记，则由国家数据局指定服务方。
上述暂行办法提到，申请登记前需完成“存证”，即在保障数据安全的前提下，自行或由第三方机构完成，用于证明数据来源的合法有效性。
“存证”服务预计会成为数据产业中一个新的机会。
关于“如何存证”，暂行办法并未给出明确的技术路线，但多名受访者认为，区块链技术大概率会成为“存证”的主要技术手段。“在链上形成唯一的哈希码，不可篡改，确保数据来源可查，加工可控。”张瑶说。
贵州数据宝网络科技有限公司董事长汤寒林则提醒，各地公共数据资源利用率还不高，存证会使数据资源持有者产生额外成本，不利于其开发利用。他建议，对存证不做强制要求，在行业起步阶段可以有条件鼓励存证。
完成首次登记后，公共数据登记还可以进行变更、更正或注销。
这是不是意味着可以实现公共数据资源的转让？但文件规定，登记设置权益有效期三年，最长允许展期三年，基本没有超过授权运营期限（五年），权益期满后需办理注销。
张瑶表示，各地对公共数据的授权运营均有管理，对授权运营单位有考核和入围要求。公共数据的登记主体变更，应先完成授权运营单位变更，因此在登记环节的变更不能理解为“转让”。
授权运营需避免垄断
跟数据产业打交道多年，丁振赣意识到各地利用公共数据普遍面临的误区在于，将公共数据开发利用简单理解为开放共享。
公共数据开放主要有三种情况：一是依法应当开放的数据；二是申请开放的数据；三是不能开放的数据。
开放数据，意味着相关技术公司能在互联网公开抓取，而真正有价值的信息往往藏在难以直接开放的数据中。这就形成“开放数据价值低，有价值数据不开放”的问题。
公共数据授权运营正是解决这一问题的最佳途径。丁振赣与地方政府数据主管部门交流时多次提到，授权运营为那些敏感程度较高、利用价值高的数据找到了合理合法流通的路径。
此前发布的“数据二十条”（2022年发布的《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》）已明确，公共数据授权运营需遵循“原始数据不出域、数据可用不可见”的原则。
《授权运营实施规范》涉及公共数据开发利用中的两大主体，授权方与被授权方。丁振赣解释，授权运营主要涉及当前数据产业的一级市场，即数据持有者与数据运营加工方的市场。
从运营加工方，到其他数据经营主体间的交易市场，可称为二级市场。《授权运营实施规范》为其划定红线，授权运营机构不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务的再开发。
丁振赣认为，授权运营机构天然具备排除竞争的能力，只需要做好一级开发工作，因此需避免形成纵向垄断。
“考虑到数据安全问题，公共数据授权的一级市场不适合释放给广大主体。”张瑶将公共数据授权运营的一级市场比喻为城投公司，只需要做好基础建设工作，后续开发利用应交给细分领域的市场企业去开拓。
数据要素一级市场的主体主要是国有平台公司，数据宝属于数据要素二级市场的开发商。汤寒林表示，《授权运营实施规范》给两个市场明确了边界，一、二级数据要素开发商各司其职，才能更好激发市场活力。“垄断者天然不善于服务市场、发掘需求，久而久之于数据产业发展不利。”
在地方授权的运营试点中，已有城市考虑到数据产业的公平竞争问题。
彭德雷表示，广州就在全国首创了公共数据授权运营的“运商分离”模式，即承担运营工作的机构不参与数据产品开发，数据产品经营权100%归属于数据商。
信息披露制度是《授权运营实施规范》的一大亮点。
文件规定，授权方与被授权方都要公开授权运营情况，并接受社会监督。前者公布授权对象、内容、范围及时限，后者公布公共数据产品及服务清单，披露社会公共数据资源的使用情况。
在国家数据局出台《授权运营实施规范》前，全国已有不少地方开展了公共数据授权运营的试点工作。
例如，大部分省市建立了数据发展促进中心、数据集团，多地数据主管部门出台了授权运营的相关政策，部分地区上线了公共数据资源运营平台或专区。
防范金融风险
《授权运营实施规范》规定，公共数据授权运营期限最长不超过5年，并未规定如何展期。
南方周末记者整理此前各地授权运营试点政策发现，大部分地区的规定期限不超过2年或3年。
且公共数据持有方在选择运营机构时，要通过公开招标、邀请招标或谈判等公平竞争方式来确定授权方，双方协议还要经“三重一大”决策机制审议通过后才能正式签订。也就是说，当运营机构的授权运营期满后，还需重新签订协议。
对于授权运营方来说，5年够用吗？
汤寒林已从事政务数据代运营业务八年，他认为，授权运营期限过短不利于数据产业链条的建设与发展。若只有5年有效期，产品开发加上市场培训就已占用2-3年的时间。
“刚赢得市场信任，授权运营期就快结束了。”汤寒林表示，授权运营期应越长越好，可以是10年到20年。
在张瑶看来，目前大部分的授权机构都是各地国企，如数据集团或数科公司。公共数据的整合需要一定时间，加上各地数字化建设水平不一，统一设定授权运营期限，对数字化低水平地区不友好，差异性设定更合适。
丁振赣的担心则在于，若授权运营期限过长，公共数据持有方在选定授权机构时并不能预判其运营情况，有可能用不好，也有可能给运营机构“以数谋利”的空间。设置五年期，给运营机构一定经营压力，“只要做得好，期满可以重新按流程续约”。
《授权运营实施规范》也提到，公共数据持有方与授权运营方之间的服务及产品价格按国家有关价格政策执行。
“更难的定价标准在于二级市场，这有赖于后续政策的细化。”丁振赣说。
国家数据局副局长陈荣辉向媒体介绍，部分公共数据的产品和服务价格，主要是在弥补成本的基础上，支持运营机构等相关方按投入和贡献取得合理回报，这需要在实践中不断探索和完善。
除了防止市场垄断外，防范金融风险是公共数据开发利用的又一底线。
《授权运营实施规范》规定，开展授权运营应有效识别和管控数据资产化、数据资产资本化不当操作带来的安全隐患，切实防范化解金融风险。
通过多年的法律工作，丁振赣观察到公共数据资产化至少有两方面需要避免：一是避免地方政府利用公共数据形成特许经营权，反向质押给银行获得融资贷款；二是防止虚增数据资产价值、虚造流水等资金空转现象。