韩美联盟的作战控制权移交陷入困境？ | 国政学人

韩美联盟早在1992年底即同意移交和平时期作战控制权并计划从2003年起移交战时作战控制权，然而出乎大多数学者意料的是，战时作战控制权的移交在二十年里经历多次政策延迟，至今尚未完成。既有研究对于该项政策的移交过程及政策延迟的原因进行了四方面的探讨：第一类研究重点关注意识形态的影响，认为韩国主张移交控制权的“进步政治领导者”缺乏军事考虑并高估了韩国的军事能力；第二类研究则强调以朝鲜为主的外部威胁增强是韩美联盟作战控制权移交延迟的主要因素；第三类研究则认为美国的全球战略导向决定了作战控制权的移交进程，韩国自身意愿的影响则较弱；还有研究则关注了韩国国防预算对于作战控制权移交的影响。

基于上述研究成果，一方面，本文认为战时作战控制权的移交是韩美联盟二元互动的结果，而并非只取决于任何一方的战略或意愿，且鉴于韩美联盟的高度制度化，本文指出需要关注联盟层面战略共识的作用；另一方面，既有研究忽略了国内层面政策协调的作用，本文认为协调机制的存在本身有助于相关行为者之间的建设性互动，从而减少政策延迟、倒退和取消的可能性。此外，鉴于作战控制权移交本身属于军事议题，本文重点关注了军队在政策协调中发挥的作用。综上所述，本文构造基于联盟层面的盟国战略共识和国内层面的政策协调两大变量的分析框架，对2003-2021年四届韩国政府期间的韩美联盟战时作战控制权移交的推进情况予以详细阐释，基本回答了高度机制化的联盟出现政策延迟的原因。

（一） 理论前提

在军事联盟的背景下，盟国商定的政策将取得何种进展？传统的威胁制衡理论指出，各国建立军事联盟是为了应对严重的外部威胁。然而，在联盟机制的实际运行过程中，盟国往往为实现各种短期或中期目标采取了不同的举措，而这些目标的成败可能与最初的威胁本身不太相关。本文认为，为确保盟国间商定的政策按计划推进，各国需要建立并坚持对该政策的战略共识，并且联盟政策发起国的国内政策协调对于联盟商定政策的推进具有重要影响，如图1所示。

（二）自变量

1.联盟（国际）层面：战略共识

战略共识是指管理者内部对特定战略相关内容的一致性程度，它随着对战略决策背后的原因的集体理解而产生。在本文中，战略共识是盟国达成共同政策的基本假设的状态。对于某一项联盟政策，本文假定当各盟国相关事务的首要决策者（主要指总统和国防部长）没有明确表示反对该政策，抑或没有表现出不愿执行该政策，特别是没有对该政策背后的原理提出质疑时，可以认为盟国间存在战略共识，反之则不存在战略共识。此外，本文还假定其他高官、国会议员、军方人士和权威的专家学者对该政策的任何反对（无论公开还是匿名）都不被视为战略共识的破裂。

基于制度主义理论，战略共识激活了军事联盟的制度机制，倘若战略共识受到侵蚀，联盟承诺的制度效应也会削弱，从而导致联盟合作的交易成本上升，甚至造成背离和叛逃行为的出现。战略共识对联盟政策的推进具有积极作用：首先，战略共识能够激励盟国加快商定政策的进程；其次，战略共识能够促进盟国建立相关协商机制并减少商定政策过程中的机会主义行为；最后，战略共识有助于盟国回应政策过程中提出的忧虑，从而缓解阻碍政策实施进程的困境。

2.国内层面：政策协调 

本文讨论了“政策协调”和“政治控制”的概念区分和关联。一方面，当盟国最高决策者不满意商定的联盟政策时，需要进行自我激励并作出政策承诺，而且需要与国内其他决策者进行协调以减少内部分歧。在此情况下，倘若最高决策者利用国内协调机构和其政治权力强行达成了自身利益或偏好，则认为出现了“政治控制”。另一方面，当最高决策者承认联盟商定的政策的重要性或对该政策具有明显的利益偏好时，最高决策者仍然需要通过国内的包容性协调机制以建立集体偏好（尤其是在决策层内部存在分歧的情况下），倘若不这样做，则被视为单方面执行最高决策者的偏好或“政治控制”，从而对联盟政策的进展产生负面影响。

联盟政策的发起国决策层内部往往在利益和偏好上存在分歧，因而往往需要进行国内层面的政策协调以推进联盟商定政策的实施进程。其一，盟国决策者可以提出一种促进建设性政策协调的制度设计，这种制度设计需要保证最高决策者的持续承诺以及他们与军队等其他国内行为体的有效沟通，并且允许政府官员的建言献策。其二，最高决策者可以委任与自身具有共同偏好的政府官员，但这种委任和解雇行为应出于对推进联盟政策的考量，而不能作为政治惩罚手段。

图1 战略共识和政策协调对联盟政策推进的影响

（三）因变量：联盟政策推进状态

基于联盟战略共识和发起国的国内政策协调的共同作用，联盟商定政策的推进将存在四种不同的状态，并且在一定条件下能够实现转化，结合韩美联盟战时作战控制权移交的案例予以分析，结果则如表1所示。

Q1：当联盟的战略共识和发起国的国内政策协调均处于较强水平时，联盟政策处于高度推进状态，但在此种状态下，联盟政策的最终完成仍然只具备可预测性，而不能得到完全保证。

Q2：尽管联盟达成战略共识，但由于发起国的国内政策协调受阻，因而联盟政策实施进程处于轻微推进的状态。

Q3：尽管发起国内部达成政策协调，但鉴于联盟战略共识的削弱，盟国间存在更多不稳定的因素和未解决的问题，因而盟国可能对决策进行重大调整，从而导致联盟政策处于基本停滞不前的状态。

Q4：随着联盟的战略共识走向瓦解，以及发起国的国内政策协调受阻时，联盟政策处于高度延迟甚至完全停滞状态。

此外，Q4状态下的“政策休眠”可以通过恢复联盟的战略共识，转变为Q2状态；抑或通过加强发起国的国内政策协调，转变为Q3状态。然而，由于在Q2状态下联盟达成战略共识，避免了政策条件的变化和政策的长期延迟，因此Q2状态下的联盟政策进程状况优于Q3状态，由此也证明了战略共识的影响大于政策协调的影响。

（一）2003-2009年卢武铉政府：高度推进

1.战略共识水平较高

首先，韩美联盟通过安全磋商会议（SCM）激励并加快了战时作战控制权转移的计划；其次，基于共同的战略认知，韩美联盟围绕战时作战控制权移交这一议题建立了相关协商机制，从而将移交计划具体化并达成具有约束力的协议；最后，战略共识促使韩美两国共同回应了各自在战时作战控制权移交过程中提出的忧虑，包括韩国对作战控制权的掌控能力和韩美联合防御可能遭到削弱的境况。

2.政策协调程度较强

首先，卢武铉总统的政治利益和偏好与政策协调密切相关，他主持加强了国家安全委员会（NSC）的协调职能和军民协调程度，并且设立了战略规划、政策协调和信息管理办公室，以促进领导人和工作官员之间的密切磋商，最终建立了以国家安全委员会为中心的政策协调系统，并逐步加强了与军方更具包容性的政策协调。其次，卢武铉总统合理行使了政策协调的委任权，提拔了赞同移交战时作战控制权以及致力于总统偏好的国防议程的政府官员。

（二）2009-2012年李明博政府：轻微推进

1.战略共识水平较高

总体来看，在卢武铉政府结束后的四年里，韩美联盟关于移交战时作战控制权的战略共识在很大程度上仍然保持较高水平。首先，尽管战时作战控制权的移交在2010年6月首次推迟，但两国对转让的正式协议及其背后的理由的共识并没有瓦解。美国对移交控制权一再拖延持负面看法，并要求设定一个明确的日期并承诺“不再拖延”，并得到了韩国的接受。其次，两国维持了既有的协调机制，通过安全政策倡议（SPI）会议审查了作战控制权移交的实施过程，并在2010年安全磋商会议达成了2015年战略联盟包括作战控制权移交的军事措施议程。最后，双方高层对韩美联盟发展的进展表示满意。

2.政策协调程度较弱

其一，李明博总统个人对于战时作战控制权的移交并不感兴趣甚至漠不关心，他解散了国家安全委员会秘书处（NSCS）并取消了所有国家安全委员会的协商会议。此外，李明博政府新设立的外交和安全首席秘书，极易受到政治影响，不利于进行客观的外交决策。李明博还赋予其对外战略秘书大部分权力，而后者明显反对战时控制权移交。其二，李明博总统对委任权的使用阻碍了政策协调，事实上则形成了严密的“政治控制”现象，且其国防部长与负责作战控制权移交的韩国联合参谋部（Korea JCS）关系极为紧张，导致了缺乏机构协调渠道并出现官僚政治控制的局面。

（三）2013-2018年朴槿惠政府：高度停滞

1.战略共识水平较低

首先，2013年安全磋商会议的联合公报不再提及移交作战控制权的声明；其次，两国建立了一个联合工作组（SAWG），表明既有的协商咨询机制已被削弱，并且还寻求一种平行指挥的替代方案；最后，韩美联盟声明不再强调美国对韩国防务关切的安全承诺。

2.政策协调程度较弱

其一，朴槿惠政府的决策机构无法促进政策协调：首先是政策办公室被废除而国家安全办公室（NSO）的权力得到加强，导致负责推进作战控制权移交的政治实体之间的协调条件削弱；其次是国家安全委员会的作用削弱，并且没有邀请负责作战控制权移交的联合参谋部人员参加国家安全委员会，最终导致作战控制权移交受到极大的政治干预。

其二，朴槿惠总统的委任权也没有被用来推进作战控制权的移交进程，她个人提倡对国防事务采取“不干涉”的态度，且相关官员对作战控制权的移交均保持低调的态度，从而导致在2015年完成作战控制权移交的计划落空。

（四）2019-2021年文在寅政府：基本停滞

1.战略共识水平较低

首先，韩美两国对于移交战时作战控制权的条件和目的产生严重分歧；其次，两国无法建立新的协商机制来设定作战控制权移交的具体时间表或者降低移交条件从而确保移交能够更容易完成；最后，美国对韩国在满足移交条件方面模糊的态度表示不满，进而造成双方更多的战略分歧。

2.政策协调程度较强

其一，文在寅政府重新设立了政策办公室并将其提升为部长级部门，从而加强了国防、外交等方面政策支持职能的集中统一。此外，文在寅政府设立了国防改革部长职位，旨在“防止政策，促进对安全问题的全面和综合管理”，从而减少了过去对于延迟作战控制权移交的狭隘考量。

其二，文在寅政府积极利用总统委任权以促进政策协调。首先，加强了总统与国防部之间的政策协调；其次，委任了一些新的政府官员，他们与总统的战略愿景和政策偏好保持高度一致性。最后，委任了参与过卢武铉政府时期推进战时作战控制权移交的官员，从而推进新一轮的作战控制权移交进程。

韩国在什么条件下可以完成战时作战控制权转移？作者认为韩国首先必须维护战略共识，特别是关于其背后的基本原理（即韩国的物质优势、移交-主权联系以及韩国承担更多防务责任的意愿）。其次则必须积极利用以协调为中心的机构、军民协调机构和总统委任权。然而，基于当前尹锡悦政府的实际情况，作者也承认很难预测未来战时作战控制权移交是否能取得实际进展。此外，作者也指出了未来研究可能的方向，一是添加更多的案例研究以区分政策协调的影响和决策者偏好的影响；二是进一步思考政治意识形态与政策之间的关联；三是引入其他联盟案例与本文案例进行比较分析，并且寻找解释战略共识的其他指标。

此外，译者认为本文存在以下两点不足：首先，作者在变量设计和案例分析中运用了大量主观性的论据材料，导致在某些时间段对变量的解释过于宽泛，例如作者很难说明为何文在寅政府的政策协调相比于朴槿惠政府是加强了，仅仅是因为新设了若干部门和委派了若干官员？简单的政治行为体数量变化并无法阐释政治决策的具体作用机制。其次，正如作者所言，本研究的分析框架主要是基于韩美作战控制权移交而建立的，因而能否适用于韩美联盟的其他政策，以及能否适用于其他军事联盟，均有待进一步探讨。

Operational Control（OPCON）

作战控制权

strategic consensus

战略共识

policy coordination

政策协调

defense responsibility

防务责任

审核 | 范昊晖

校对 | 李源

排版 | 张俊枫