今年初，中山公交集团推出了“幸福公交”定制婚车服务。南都记者 刘贤沛 通讯员 冯灿辉 摄
据新华社10月23日消息，《城市公共交通条例》(以下简称《条例》)，自2024年12月1日起施行。我国城市公共交通领域的第一部行政法规出台。
近几年来，受公众出行习惯深刻变化等因素影响，城市公交在快速发展时也面临新的挑战，如客流下滑、经营困难等，个别地方一度出现了线路停运、员工欠薪等情况。此次《条例》明确，城市人民政府是发展城市公共交通的责任主体，并对加强规划调控、保障用地需求、健全投融资机制、完善票价体系、落实补贴政策、保障优先通行等方面作了规定。
现状 财政补贴不及时不到位
规定 明确公共交通优先发展
近年来，网约车等方式的占比在上升，人们出行习惯发生了深刻变化。但目前很多人出行多以公交、地铁为主。南都记者注意到，公交客流量尽管疫情后有恢复，但总体在下降。
“公交运营的成本不断上升，但客流量在下降，这就导致了公交企业被部分政府认为‘不能没有但不是很重要’。”交通领域专家指出，疫情前依靠土地财政等还能支撑，而财政紧张后对于公交的补贴不及时、不到位的问题就凸显出来。
有从业者对南都记者表示，近一两年来的公交停运或欠薪事件基本与此相关。与此同时，有民众反映，一些地方的公共交通服务面临缩减情况，公交线路变少、间隔时间变长等，影响了日常出行。
针对当前城市公交面临的普遍困境，此次《条例》专设“发展保障”一章，对支持和保障城市公共交通发展作了较为全面、系统的规定，包括加强规划调控、保障用地需求、健全投融资机制、完善票价体系、落实补贴政策、保障优先通行等具体内容。
此次《条例》第三条即明确:“国家实施城市公共交通优先发展战略，综合采取规划、土地、财政、金融等方面措施，保障城市公共交通发展，增强城市公共交通竞争力和吸引力。国家鼓励、引导公众优先选择公共交通作为机动化出行方式。”
如何为城市公共交通优先发展提供制度保障?国家发展改革委综合运输研究所城市交通中心主任程世东认为，规划是政府系统性配置资源的方式。《条例》强调城市综合交通体系规划要明确公共交通优先发展原则，明确城市人民政府根据实际情况和需要编制城市公共交通规划，并与国土空间规划相衔接，将涉及土地和空间使用的合理需求纳入国土空间规划实施监督系统统筹保障。
现状 部分城市对公共交通投入不足
规定 明确经费并纳入政府本级预算
“土地、资金、路权是公共交通发展的几大要素，只有这些要素得到保障，才能将公交优先真正落到实处。”程世东说。在保障用地方面，《条例》明确城市公共交通基础设施用地可以划拨、协议出让等方式供给，“这也有效降低了土地使用成本”。
南都记者注意到，作为公益性、亏损性行业，公交依赖财政补贴。此次《条例》在保障资金方面，明确城市人民政府应当根据城市公共交通实际和财政承受能力安排城市公共交通发展所需经费，并纳入本级预算。此外，鼓励引导金融机构加大融资支持力度，鼓励和支持社会资本依法参与城市公共交通基础设施建设运营。
程世东认为，当前，部分城市对公共交通投入不足，行业可持续发展面临挑战，在城市公共交通发展经费纳入本级预算后，能够使得资金投入拥有制度性保障。
当然，政府的经费和补贴，也要基于企业的综合表现。《条例》要求，城市人民政府应当组织有关部门，在对城市公共交通企业开展运营服务质量评价和成本费用年度核算报告审核的基础上，综合考虑财政承受能力、企业增收节支空间等因素，按照规定及时给予补贴补偿。
去年南都记者曾报道，浙江绍兴连续10余年把公交优先发展作为市政府年度重点工作大力推进，其中市、区近三年财政补助累计超18亿元，去年继续采取市级统筹、分级承担和当年预拨、次年清算的方式，落实公交财政补贴。除了运营里程补贴，还有购车、信息化补贴，场站管养、服务质量和绩效的考核兑现部分。
如何补贴，补贴多少，也有考究。政府出钱购买服务，就需要对服务质量进行评价、对成本进行审核。目前包括福建三明等地正在施行公交成本规制政策，以提高财政补贴资金的使用效率，即通过合理界定公交企业正常经营成本范围，建立公交行业成本标准，并以此测算财政补贴的方法。这能有效保障公交企业的资金需求，提高企业成本管控水平，兼顾财政的承受能力和企业的可持续发展。
当然，也有企业负责人对南都记者表示，当地根据实际采取了不同形式，以更灵活，基本实现“市场+政策+公益”，而有些场景比单一的成本规制更好，企业也会留有余地。还有地方采取了“两年一次成本规制+定额补贴机制”，签订公交运营补贴协议。
现状 有地方单纯涨降票价应对亏损
规定 可动态调整票价开展定制业务
“目前，在财政日益紧张的情况下，公交不能再单纯地实施低票价，应该实施有差异性的票价。”有地方公交企业负责人表示，公交票价十几年基本没变，1元、2元的票价明显低于成本价。南都记者注意到，已有不少城市通过涨票价来应对亏损。
此次《条例》指出，城市公共交通票价依法实行政府定价或者政府指导价，并建立动态调整机制。鼓励根据城市公共交通服务质量、运输距离以及换乘方式等因素，建立多层次、差别化的城市公共交通票价体系。
程世东认为，这既明确了政府是定价主体，要将城市公共交通票价控制在合理的价格范围，又明确了公交票价“应当统筹考虑企业运营成本、社会承受能力、交通供求状况等因素，并依法履行定价成本监审等程序”确定，保障城市公共交通可持续发展。
值得注意的是，关于公交票价，此次《条例》还提出，“城市公共交通企业在保障公众基本出行的前提下，可以开展定制化出行服务业务。定制化出行服务业务可以实行市场调节价。”南都记者此前报道，目前很多城市正越来越多地开展“定制公交”业务，这方面的服务价格由企业制定，比一般公交票价高，但受到上学、通勤、就医等特定人群的欢迎。
“这意味着，未来城市公共交通在以下两方面可开展更多市场化运营的探索和尝试，一是定制化出行服务业务，二是鼓励和支持社会资本依法参与城市公共交通基础设施建设运营。”程世东表示，前者在一定程度上可以理解为城市公共交通可以分为具有公益性的基本出行服务和市场化的定制出行服务，后者可以交给市场，市场化定制出行服务将有更大的发展空间。后者意味着未来城市公共交通基础设施建设、运营和服务供给，都可以有更大的改革空间进行探索尝试。
多样化经营、提升公交的“造血”能力也是目前城市公交正在努力的方向。公交经营已不再局限于乘车收费。据悉，浙江台州公交除了公交主业外，包括校车、广告、维修、物业、智慧交通等其他竞争性子公司已开始全面盈利，逐步开始反哺公交。
南都记者今年8月报道，河北沧州公交开通了助学、通勤、就医专线等近十条公交特色定制线路，推出车辆维修、婚车定制、代驾、餐饮等十余项多元服务，公交食堂开在小区里受到居民欢迎，其开展的租车、旅游、快修等“副业”，去年共带来营收超5000万元。
采写:南都记者 陈秋圆 发自北京